arch/ive/ief (2000 - 2005)

‘Een scharnierperiode voor Europa?’
14/02/2005
Thomas Hiergens

In zijn artikel ‘Een Scharnierperiode voor Europa?’ onderzoekt Prof. Dr. H. Vos van de Gentse Universiteit de jaren ’90 in de Europese integratiegeschiedenis. Aan de hand van twee kernvragen tracht hij te bepalen of dit decennium een trendbreuk betekende voor de Europese Unie. Zijn er fundamentele of plotse veranderingen in de bevoegdheden en activiteiten van de EU opgetreden? Is de machtsverhouding tussen de Europese instellingen sterk veranderd? Hij stelt dat de toename van Europese bevoegdheden in de jaren ’90 kadert in een evolutie die al enkele decennia aan de gang is. Men heeft stap voor stap steeds méér Europa gecreëerd. Dit leidt er toe dat nieuwe terreinen geleidelijk aan in het integratieweb terecht komen: spill-over. Zo betekent de totstandkoming van de Monetaire Unie en het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) volgens professor Vos geen spectaculaire wijziging. Deze evoluties zijn al in de jaren ’70 en ‘80 in gang gezet. Ook concludeert hij dat de verhoudingen tussen de Europese instellingen niet ingrijpend veranderd zijn. Europa is niet plots wakker geworden. Het beeld van de opkomst van Superstaat Europa in de jaren ’90 is misleidend, want het beleid van vandaag heeft wortels in de besluiten van gisteren. Over al deze en andere uitspraken voelen we hem aan de tand.

*Het is toch niet omdat de evoluties eerder langzame groeipatronen vertonen dat de EU vandaag geen superstaat is. Als de Unie meer dan de helft van alle wettelijke regels bepaalt, dan kunnen we toch van een Superstaat Europa spreken?

Vos: De impact van Europa is in elk geval ongelofelijk belangrijk. Wat je verstaat onder ‘superstaat’ hangt af van hoe je dat definieert. Een superstaat dient ook impact te hebben op het buitenlands beleid. Dat is wat Europa betreft niet het geval. Buitenlands beleid is een domein dat slechts heel moeizaam voortschrijdt. Als je in de Irak-crisis 25 verschillende stemmen hoort, dan kan ik dat niet meteen met een superstaat associëren. Op economisch vlak heb je natuurlijk gelijk. Daar is Europa een hecht blok.

*Met andere woorden, de politieke stem van de EU is te klein om van een Superstaat Europa te gewagen.

Vos: Als je de dynamiek vanaf de jaren ’50 bekijkt, dan zie je langs de ene kant dat de integratie verdiept. Er zijn steeds meer domeinen bij gekomen via spill-over en andere mechanismen. Langs de andere kant merk je dat nationale soevereiniteit altijd een heel gevoelig thema was. Nationale staten staan zeer wantrouwig tegenover het overhevelen van bevoegdheden naar Europa, want eenmaal gegeven is er geen weg meer terug. Op lange termijn wordt Europa dus steeds groter en belangrijker. In de moeilijke domeinen zoals buitenlands beleid, defensie, sociale zekerheid en belastingen zal je nog wel evolutie zien, maar dat zal allemaal zijn tijd nemen. Het zal met opstaan en veel vallen zijn.

*Zoals met de meeste evoluties.

Vos: Inderdaad, precies omdat je met die voortdurende spanning zit. Langs de ene kant ziet iedereen wel in dat je de meeste dingen efficiënter op Europees niveau aanpakt, langs de andere kant is er die terughoudendheid om Europa effectief macht te geven.

*Zijn de jaren ’90 meer bepalend geweest voor toekomstige evoluties dan voorgaande decennia?

Vos: De jaren ’90 waren speciaal door het vallen van de Muur. Die volledig veranderde politieke situatie heeft een aantal dingen kunnen versnellen, zeker in het begin. Plots had men het over een window of opportunity. Het is echter niet zo dat dingen volledig out of the blue op de agenda terecht kwamen. Maar door de heel bijzondere sfeer die toen in de wereld hing, kreeg je plots dynamieken die zich sneller zijn gaan ontwikkelen.

*Dus zijn die jaren wel vrij cruciaal geweest voor de eerstvolgende decennia?

Vos: Dat is moeilijk om te zeggen. Een ander voorbeeld. Kort na nine-eleven komen de staats- en regeringsleiders bijeen waarop zij de wil uitdrukken belangrijke stappen te ondernemen in de strijd tegen terrorisme. Je ziet dat er in de maanden nadien van alles gebeurt, maar vandaag is het duidelijk dat veel van die dynamieken ook weer stilgevallen zijn. Plots heeft men grote ambities, zoals in het begin van de jaren ‘90, maar of daar achteraf nog veel van wordt verwezenlijkt is een andere vraag. Een mooi voorbeeld is het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Als het over Mozambique of Malawi gaat, kan Europa een gemeenschappelijk standpunt innemen. Maar als het een beetje tricky wordt, zoals met de Irakcrisis, zitten we vast.

*Het proces tot verdragswijziging vereist unanimiteit (volledige consensus) onder de regerings- en staatsleiders en ratificatie in alle nationale parlementen. Dit maakt het moeilijk nieuwe verdragen met fundamentele of plotse wendingen te creëren. Is dit strenge proces niet te veeleisend om de EU vlot te laten evolueren?

Vos: Ongetwijfeld. Het neemt een stuk dynamiek uit de constitutionele evolutie. De nieuwe Grondwet zal daar à la limite niet zo veel aan veranderen, op een paar kleine uitzonderingen na waarbij men gemakkelijker van unanimiteit naar meerderheidsstemming zal kunnen gaan. Over het algemeen zal dat een moeizaam proces blijven dat bepaalde zaken hypothekeert. Als men bijvoorbeeld op het vlak van belastingsbeleid naar stemming bij meerderheid wil evolueren, dan moet men het verdrag wijzigen. Dat zal een bijzonder complexe onderneming zijn. 25 lidstaten beschikken over een rode kaart. Er moet maar één zijn die zijn kaart opsteekt en het is gedaan.

*Misschien dient men te zoeken naar een manier om een oranje ipv een rode kaart te trekken? Zo kan men niet direct halt toeroepen aan gewenste veranderingen.

Vos: Om verdragswijzigingen die manifest ingaan tegen de wens van bepaalde lidstaten door te voeren heeft men tot nu toe package-deals gemaakt. Als iedereen wat geeft en wat neemt, wordt het eindproduct wel aanvaardbaar. Op die manier kan men hete hangijzers er toch door krijgen. Maar package-deals maken met 6 is gemakkelijker dan met 25. Dus dat wordt stilaan ook wel ingewikkelder.

*In de jaren ’90 zagen we de totstandkoming van drie nieuwe verdragen: Maastricht, Amsterdam en Nice. Vertellen verdragswijzigingen de evolutie van de Unie?

Vos: Naar mijn gevoel zijn verdragswijzigingen de bevestiging van wat in de praktijk al loopt. Op het vlak van asiel en migratie zie je dat de geesten wat gerijpt zijn. De stap naar stemming bij meerderheid wordt stilaan gezet. De grondwet formaliseert dat en gaat dan misschien nog een klein stapje verder. Verdragswijzigingen zetten dus niet zomaar allerlei nieuwe dingen op de agenda. Het zijn mijlpalen omdat alles geformaliseerd wordt en netjes op een rij geplaatst, maar niet omdat ze een absoluut keerpunt betekenen.

*Vroegere beslissingen bepalen mee welke opties vandaag wel en niet meer mogelijk zijn. Eenmaal een bepaalde weg ingeslagen is er meestal geen weg meer terug. In Europees jargon heet dit padafhankelijkheid. Stel dat de politieke wil tot integratie krimpt. Kan het proces van padafhankelijkheid verdere integratie waarborgen of is het denkbaar dat Europa teruggeworpen wordt in de tijd?

Vos: Het is moeilijk denkbaar dat de Unie teruggeworpen wordt. Door haar complexe constructie is het bijzonder lastig terug te keren op gezette stappen. Intussen zijn er al te veel belangen georganiseerd. Eens een trein dendert, blijft hij dat doen. Je kan stokken in de wielen steken waardoor hij trager begint te rijden. Hem helemaal stoppen zal moeilijk maar doenbaar zijn. De trein echter achteruit laten rijden is helemaal niet gemakkelijk. Ik denk dus dat je er kan van uit gaan dat op die domeinen waar Europa belangrijk is, dat zo zal blijven.

*Na de val van de Muur heerste er in Europese sferen een ‘vandaag kan alles’-sfeertje. Toch heeft de realiteit van de jaren ’90 snel ontnuchterd. Ligt deze ontnuchtering niet ook aan de basis van soms weinig revolutionaire stappen?

Vos: Het klopt dat na Maastricht de sympathie voor het Europees project spectaculair gedaald is. Eerst was iedereen enthousiast over de eenheidsmunt, maar dan moest plots gespaard worden om er in te mogen stappen. Dat was natuurlijk weinig interessant. Ook in de communicatie van de Unie is er heel wat fout gelopen. In de beginjaren van de Europese integratie kon je het project nog verkopen met het argument ‘Europa zorgt voor vrede’. Door de collectieve ervaring van Wereldoorlog II rinkelde er een belletje bij de mensen. Vandaag leeft de EU bij jonge mensen niet meer als een behoeder van de vrede. Met dat argument kan men Europa niet langer populair maken.

*Zeker als men weet dat Europa lijdzaam heeft moeten toezien op de gruwelen in de Balkan.

Vos: Dat speelt inderdaad ook. Daarbij komt dat in de jaren ’90 nationale politici ietwat oneerlijk geworden zijn. Als er iets fout liep was het de schuld van Europa: de Unie als zondebok. Terwijl dat als Europa positieve dingen verwezenlijkt, er nooit wordt bij verteld dat die zaken van Europa afkomstig zijn. Een klassiek voorbeeld is de Wet Onkelinx. Die heeft eigenlijk niet veel met Onkelinx van doen, want het is een vertaling van Europese anti-discriminatieregels. Zo ging het ook met de hervorming van het ouderschapsverlof. Vaders kregen de kans ouderschapsverlof op te nemen. Op een persconferentie liet men uitschijnen ‘hoe sociaal wij zijn’, maar men vergat te vermelden dat het moest van Europa. Freya Van Den Bossche kondigt aan dat de garantie op huishoudtoestellen verlengd wordt naar 2 jaar. Iedereen was in de wolken van Freya, maar wat zij er niet bij vertelde is dat die nieuwe garantietermijn een Europese maatregel is én dat wij daar al drie jaar te laat mee waren. Daarnaast zijn ook de Europese instellingen niet altijd helder in hun communicatie. Men creëert soms nodeloos complexe bewoordingen. Zo heet een achteruitkijkspiegel een ‘aanvullend systeem voor indirect zicht’ en een spade een ‘enkelbladig éénmans graafinstrument’. Dat heeft te maken met de dingen zo precies mogelijk in juridische termen te willen vatten. Men vreest de connotaties die aan bepaalde woorden vasthangen. Als je al deze dingen samentelt, kom je in een situatie terecht waarbij Europa niet meer flashy is.

*De Unie bepaalt heel wat aspecten van ons dagelijks leven. Constant breidt haar actieradius uit. Toch denkt de burger dat Verhofstadt II de richting bepaalt, maar in feite is dat de Commissie Barroso.

Vos: Neen, niet zozeer de Commissie. Zij doet enkel de voorstellen. De beslissingen worden uiteindelijk genomen door het Europees Parlement (EP), een verschrikkelijk onderschat orgaan wat macht betreft. Wat ministers in ministerraden vertellen, weten parlementsleden vaak niet.

*Hoe komt het dat die macht zo laag ingeschat wordt? Zijn die machtspatronen dan onduidelijk?

Vos: In feite zijn die wel vrij duidelijk. Het Europese Parlement heeft een hele evolutie doorgemaakt. Zij is begonnen als een praatbarak en een summier controleorgaan. Maar het EP heeft een enorme sprong gemaakt. In de loop van de jaren ’90 is het aantal domeinen waar het EP medebeslisser is sterk toegenomen. Alleen is men er niet in geslaagd dit duidelijk te maken aan de mensen. Het beeld dat blijft hangen, is dat zij nog steeds niets in de pap te brokken heeft. Maar als het EP neen zegt, dan is het neen. Zo simpel is dat. Als het EP met bepaalde controversiële dossiers niet leven kan, dan komen die er ook nooit door.

*Landbouwsubsidies consumeren veruit het omvangrijkste deel van de Europese koek. Dat thema is ook hét grote hangijzer als het op een hervorming van de Europese budgetten aankomt. In zowat alle uithoeken van Europa gaan stemmen op om de landbouwbudgetten drastisch te reduceren. Is de non-realisatie van de budget-hervorming dan niet hét schoolvoorbeeld van de geringe slagkracht van de EU?

Vos: Het budget van de EU is ongeveer 100 miljard euro per jaar. Dat is eigenlijk vrij weinig. Dat komt vooral doordat Europa wetten maakt, die de lidstaten dan omzetten. Het maken van die wetten kost op zich niet veel. De budgetten die bestaan, worden voor de helft gebruikt voor landbouw, één derde voor regionale steun en de rest gaat naar ontwikkelingssamenwerking, wetenschappelijk onderzoek en het rampenfonds. De belangrijkste vraag is op welke manier je het landbouwbudget gebruikt. De Europeaan wil een veiligere en sociaal-maatschappelijke landbouw, toekomstgericht en milieuvriendelijk. Daar hangt natuurlijk een prijskaartje aan vast.

*Versterkte samenwerking is een vrij nieuw begrip aan de Europese horizon. Een beperkte groep lidstaten met een sterke politieke wil integreren verder zonder de andere lidstaten erbij te betrekken. Op bepaalde gebieden krijgt men dan voorlopers en achterblijvers. Voorlopers bepalen zo de richting waarin iedereen uiteindelijk moet wandelen. Zijn achterblijvers dan niet te veel gebonden aan de uitgestippelde weg?

Vos: Dat is waar, maar dat zal ook een incentive zijn voor achterblijvers om te proberen zo vlug mogelijk mee te stappen. Bijvoorbeeld: in 2001 was er een consensus rond het Europees arrestatiebevel, behalve voor Italië, die zijn veto stelde. De andere 14 trachtten dan op basis van versterkte samenwerking de zaak af te ronden. Italië kwam tot inkeer, want ze beseften dat ze in de long run wel mee zouden doen. Het is dus beter om er van in het begin bij te zijn.

*De uitbreiding van de EU naar 25 maakt het knap lastig om samenwerken. Een hechte politieke Unie lijkt soms verder dan ooit. Kan het zijn dat de uitbreiding de nagel aan de Europese doodskist wordt?

Vos: Dat valt af te wachten. Tot nu toe hebben uitbreidingen nooit desastreuze gevolgen gehad. Maar het is goed mogelijk dat je te groot wordt. Heel wat wereldrijken hebben in de geschiedenis een institutionele overstretch gekend. Op een bepaald moment wordt men te groot en dan valt het kaartenhuisje uiteen.

*U durft daar nog geen uitsluitsel over geven.

Vos: Neen. Wat we wel weten, is dat het met 25 nog niet afgelopen is. Er zullen wel nog enkele landen bijkomen. In the end zal het aantal Europese lidstaten rond een dertigtal liggen.

*Is dat het einde? Een dertigtal?

Vos: Ik denk dat het verstandig zou zijn het daar bij te laten.

*Welke zijn de belangrijkste evoluties voor de richtingsbepaling van Europa in het eerstvolgende decennium?

Vos: De grootste uitdagingen zitten op een drietal vlakken: buitenlands beleid, binnenlandse veiligheid en een tegengewicht bieden voor de economische globalisering (marktcorrigerend optreden). Als je er enquêtes en onderzoeken bijneemt, dan zie je dat die zaken belangrijk zijn voor de mensen. Europa dient marktcorrigerend op te treden zodat de bevolking sociale bescherming wordt geboden. Op buitenlands vlak verwacht men dat de Unie een stem heeft in de wereld. Wat binnenlandse veiligheid betreft, zijn asiel en migratie de grote hangijzers. De burger verwacht dat hier werk van gemaakt wordt, maar de lidstaten groeien slechts langzaam naar een gemeenschappelijk standpunt toe.

*Mensen leven nog vaak, meer dan we in ons moderne tijdvak zouden verwachten, rond hun eigen kerktoren. Denkt u dat de hedendaagse Europeaan zich minder identificeert met Europa dan voorgaande generaties?

Vos: Een precies antwoord kan ik daar niet op geven. Wel is de perceptie van de mensen over Europa veranderd. Waar de Unie bij het begin nog aanschouwd werd als een soort van vredesproject, zijn we geëvolueerd, over een soort van permissieve consensus, naar scepsis en wantrouwen.

*Is die trend omkeerbaar?

Vos: Dat is koffiedik kijken. Commissaris Margot Wallström is verantwoordelijk voor de communicatie van de EU. Ik ben zeer benieuwd welke initiatieven zij zal nemen. Met een website en enkele foldertjes in het postkantoor zal men alleszins niet ver komen.

*Misschien is het identiteitsvraagstuk wel een ‘verscholen struikelblok’ voor verregaande Europese integratie?

Vos: Inderdaad, dat vraagstuk is tot op vandaag onderschat. De bevolking het gevoel geven dat Europa ook iets voor hen is, daar moet hard aan gewerkt worden. Legitimiteit geven aan het Europese project houdt twee zaken in. Ten eerste, de bevolking duidelijk maken dat zij kunnen participeren aan de besluitvorming. Ten tweede, een effectief beleid voeren waarvan de burger voelt dat men in Brussel antwoorden geeft op de vragen die zij hebben.

*Maar dat neemt het adagium small is beautiful niet weg.

Vos: Ok, maar de twee hoeven elkaar niet uit te sluiten. Zo is het gewoon te gek om in de wereld van vandaag milieubeleid op nationaal niveau aan te pakken. Dergelijke uitdagingen zijn té grensoverschrijdend geworden. Het heeft geen zin om een geïsoleerd klimaatbeleid te voeren. Je moet de uitdagingen aanpakken op het niveau waarop ze zich stellen.

*Onze premier is een zeer ambitieus en erudiet man. Ook in zake de EU is hij voorstander van verregaande en progressieve ingrijpen. Zou de EU met Verhofstadt als commissievoorzitter beter af zijn geweest dan met Barroso?

Vos: Een commissievoorzitter moet in de eerste plaats een goede loodgieter zijn. Als je op Europees niveau beleid wil maken, moet je een compromismaker zijn die de feeling heeft om iedereen op één lijn te krijgen. De Verhofstadt van de jaren ’80 lijkt me dan niet de geknipte man. Maar de voorbije jaren is hij geëvolueerd naar de kwaliteiten die een commissie-voorzitter moet hebben, anders zou hij ook geen premier zijn geworden. Hij zou het dus zeker niet slecht gedaan hebben. Het probleem met de verkiezing van dat soort van topambten is dat je in de praktijk unanimiteit nodig hebt onder alle regerings- en staatsleiders. Iedereen moet akkoord gaan, zeker de grote landen. Figuren die zich echt engageren in het debat, zoals Verhofstadt en Dehaene, hebben hun voorstanders maar haast per definitie ook hun tegenstanders. Automatisch beland je bij de ietwat grijze muizen.

*Bedankt voor dit gesprek.