De la gouvernance ou la constitution politique du néo-libéralisme


John Brown*
Le réel auteur de ce document a préféré garder l'anonymat.

John Brown est membre d'ATTAC

Qui n'a jamais entendu le terme « gouvernance »? De nos jours il est difficile de trouver un texte des principaux organismes gestionnaires de l'économie mondiale dans lequel ce mot ne fasse son apparition à maintes reprises: sous forme de  « bonne gouvernance », quand le FMI en parle dans le cadre des critiques aux pays du Sud qui maintiennent un minimum de services publics et de souveraineté économique ; elle prend de la couleur locale pour désigner l'implication d'entreprises, d'associations, de groupes, etc. dans la gestion de communautés urbaines en remplacement des services publics qui ont disparu après l'offensive néo-libérale, ou encore comme technique du gouvernement (quel que soit l’objet ou le sujet du gouvernement) et s’appelle « gouvernabilité ». On est même arrivé à parler de « gouvernance globale » ou « mondiale » quand les Nations Unies proposent de constituer un gouvernement mondial qui n'ose pas dire son nom avec les exécutifs des grandes puissances et les conseils d’administration des transnationales.

En général notre néologisme se réfère à ces formes de gouvernement qui n'osent pas se dire « gouvernement ». Parce que, si elles le faisaient, elles dévoileraient leur caractère dictatorial. Il s’agit donc d’un euphémisme. Comme tout euphémisme, il dissimule quelque chose au nom d'un ordre qui aurait des soucis à se faire si ce quelque chose se montrait. Nous allons voir de quoi il s’agit.

I. Très brève histoire du terme et de ses significations

A. L’ « impérialisme » économique de l'école de Chicago

Tout commence il y a bien des années aux Etats-Unis quand Ronald Coase découvre que les relations de coopération internes à l'entreprise permettent d'éliminer les coûts de transaction (contrats, négociations, vérifications,  définition de normes de qualité, recherche des meilleurs prix etc.) que supposerait l'acquisition de biens et de services à l’extérieur de l’entreprise[1]. Il en conclut que la raison d’être de l'entreprise est précisément cette élimination des coûts de transaction. Coase découvre ainsi qu'il existe une division du travail dans l'entreprise qui ne se réduit pas à l’échange marchand bien qu'elle soit parfaitement analysable en termes de rendement. L'entreprise, qui avait été jusqu'alors  un objet relativement opaque pour l'économie néo-classique réintègre grâce au calcul de coûts de transaction  la logique générale de l'avantage comparatif et du rendement.

Dans son article « The nature of the Firm » où il expose les fondements de cette nouvelle perspective, Coase consigne déjà en 1937 les bases du néo-institutionnalisme: une école de pensée sociale qui interprète dans des termes strictement économiques (de rendement et d'efficacité, conformément à la méthode générale de l'économie néo-classique) les relations sociales et politiques, l'histoire (North, Williamson) et, évidemment, les relations sociales internes à l'entreprise. Cette nouvelle approche reçoit le nom d’ « impérialisme économique », parce qu'elle étend à l'ensemble des sciences sociales la méthode de l'économie néoclassique.

C’est dans le cadre de cette école que l’on commence à parler de gouvernance d'entreprise et de structures de gouvernance (corporate governance, governance structures) depuis les années 70, en particulier dans l'oeuvre d'Oliver Williamson, pour désigner la politique interne de l'entreprise, c’est-à-dire, l'ensemble de dispositifs que celle-ci applique pour effectuer des coordinations efficaces sur deux plans: les protocoles internes, quand l'entreprise est intégrée (hiérarchie: « maîtres et serviteurs » dans les termes de Coase) ou bien les contrats, les associations temporaires, l’utilisation de normes, quand le produit ou le service est sous-traité. C'est une métaphore de la politique, réinterprétée dans des termes d'impérialisme économique. Les économistes institutionnalistes s’intéressent, en effet, aux différentiels de rendement des relations de pouvoir à l'intérieur et à l’extérieur de l'entreprise ; cet aspect deviendrait ensuite central dans le passage du fordisme au toyotisme et à la très moderne « économie en réseau ». La gouvernance est, dans cette première phase, métaphore de la politique: la politique dans l'économie, la politique conçue comme une gestion des personnes en vue du bénéfice.

B. Les ambiguïtés de la gouvernance municipale

Le second grand moment est celui de la transition de la gouvernance vers un contexte public: la gouvernance investit la ville (urban governance). La gouvernance urbaine est initialement le résultat des tentatives contradictoires des mairies britanniques de l’ère Thatcher de gérer la ville avec des ressources budgétaires qui avaient fait l’objet de coupes drastiques. Nous parlons de contradiction parce que nous nous trouvons ici dans une politique qui combine les réductions et les privatisations des services publics avec des pratiques de résistance et de solidarité des classes populaires qui se battent contre l’exclusion et le délitement du tissu social. Il y a aussi contradiction, parce que des mairies néo-libérales et des mairies de gauche font appel à des aspects différents, voire opposés, de la « société civile », bien qu'elles soient toutes d'accord pour présenter les privatisations ou la participation des citoyens comme des formes de gestion « proches du citoyen ». En tout cas, la crise moléculaire de l'État du « welfare » qui se produit au niveau municipal conduit à un abandon de responsabilités par les pouvoirs locaux en faveur de tout ce qui n'est pas pouvoir public et  sera désigné du terme magmatique de « société civile », sur lequel il nous faudra revenir.

La métaphore de la gouvernance fait ainsi un pas de plus: puisqu’il s’agit de disposer en des temps de pénurie d'un instrument politique efficace pour répondre de manière économiquement raisonnable (cost-effective) aux nécessités sociales, c’est à la gouvernance d'entreprise qu’on fera appel au niveau municipal. Cette moderne perspective économique n’est pas sans conséquences : puisque les coûts internes de la gestion publique des services sociaux sont « excessifs », ceux-ci doivent s’externaliser et être confiés au secteur privé et à la société civile. On fait ainsi d’une pierre trois coups: on réduit les frais publics, on augmente le bénéfice privé et on supprime dans une grande mesure la marge d'intervention des classes populaires dans la gestion des affaires publiques. La politique d'entreprise  envahit d’abord l’espace de la politique communale avant de se lancer à l’assaut du politique dans sa totalité.

C. La gouvernance mondialisante et mondialisée

Si au niveau sous-étatique la crise de l'État social et de la légitimité fordiste se traduit en intervention directe de la « société civile », la même chose se produira au niveau supra-étatique où l'autonomisation énorme du pouvoir financier par rapport aux lois et aux normes nationales, l'implantation transnationale des grandes entreprises et le développement des échanges et des communications à l'échelle planétaire sont des signes d’identité de la « mondialisation » (ou « globalisation »). L'économie et les finances mondialisées sont le résultat de toute une série continue et encore non achevée de mesures politiques que la majorité des gouvernements de la planète ont adopté pour libéraliser les mouvements de tous les facteurs de production, à l’importante exception de la force de travail, entre les années 70 (Pinochet a été un précurseur) et aujourd'hui. Ces mesures sont combinées dans le Troisième et Premier monde avec des programmes monétaristes de lutte contre l'inflation et d’« assainissement » des dépenses publiques, notamment dans le secteur social, éducatif, sanitaire, etc.. destinés à maintenir la confiance des investisseurs, c’est à dire, à maintenir un rendement élévé et sûr pour les investissements et les titres de la dette. Le terme employé par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International pour désigner cet ensemble de mesures est celui de bonne gouvernance.

La bonne gouvernance est dans ce contexte l'application disciplinée des plans d'ajustement structurel désormais radicalisés et orwelliennement rebaptisés « stratégies de réduction de la pauvreté ». Naturellement, les sociétés ont aussi un important rôle à jouer quand l'État a abandonné ses politiques sociales et ses plans de développement autocentré: et les acteurs de la « société civile » auxquels on fait constamment appel sont soit des Organisations Non Gouvernementales qui, en essayant de pallier aux effets les plus destructifs du système,  se transforment en piliers de ce dernier, soit plus directement des entreprises privées intéressées dans les « affaires » humanitaires.

À la gouvernance qui à l'échelle nationale pallie ou plutôt gère les effets des politiques néo-libérales il faut ajouter la gouvernance économique mondiale, flexiblement articulée, qui coordonne au niveau planétaire ces politiques: entre ses principales agences figurent le FMI, la Banque Mondiale, l'OMC, le Forum Économique Mondial et les institutions de l'Union Européenne. En plus de ces institutions, il  faut compter parmi les nouveaux dirigeants de fait de la planète les grandes entreprises transnationales, transformées en acteurs politiques puissants capables d'imposer leur volonté aux États collectivement, par le biais des organismes économico-financiers mondiaux, ou même de manière strictement individuelle: comme Monsanto, qui a réussi à imposer l'introduction massive de cultures transgéniques au gouvernement fédéral brésilien (mais non à celui de l'État de Rio Grande do Sul) voire à celui des Etats-Unis. Aussi au niveau mondial, les ONG qui remplacent les agences étatiques de développement des pays du Nord, et qui ne gèrent plus le moindre développement, exercent un rôle fondamental de représentation/substitution de la société civile dans le cadre de la nouvelle gouvernance mondiale, nationale et locale. Leur rôle est ambigu: elles font certes partie du dispositif néo-libéral de substitution des fonctions sociales qui étaient jadis de la compétence des pouvoirs publics – les « charities »  prévues par Friedman et les classiques du néo-libéralisme-, quoique certaines d’entre elles  peuvent parfois servir à canaliser des formes de résistance politique des classes populaires ou des peuples du Sud.

D La gouvernance armée

Un dernier aspect de plus en plus important de cette gouvernance mondialisante est bien le militaire. Ici, la disparition des limites entre ce qui est public et ce qui est privé et l'intervention de la « société civile » et des entreprises sont tout aussi évidentes. D'abord, les sujets de la guerre ne sont plus les États, mais des coalitions d'États,  des organismes internationaux, des ONG,  des groupes politiques civils ou armés, des entreprises qui fournissent de services, etc.. La guerre, en outre, n'est pas déclarée: non seulement les constitutions des différents pays sont violées avec désinvolture (interventions de l’« Occident » en Iraq,  Yougoslavie, etc..) mais, les chartes des organisations internationales elles-mêmes (ONU, OTAN) ne sont plus respectées. Le cadre d'activité de la plus grande alliance militaire existante, l'OTAN, est désormais planétaire et les motifs de son intervention sont fondamentalement « humanitaires ».  La confusion entre la sphère politique et la sphère militaire,  entre la paix et la guerre,  entre l'économie et l'action humanitaire sont des signes d'une gouvernance flexible orientée à l'efficacité maximale et au rendement, sans que personne n‘ait à se demander dans une instance politique quelles sont les fins poursuivies. Il est essentiel à la logique de la gouvernance, comme à celle du capital, que la question des fins ne soit pas posée: seuls comptent, en effet, les moyens.

II. L'unification des significations

A. De l'économie à la politique pensée comme servante de l'économie

Récapitulons: si nous appliquons à la politique la théorie des coûts de transaction et la rationalité économique du modèle « impérialiste », un nombre croissant de fonctions naguère assumées par des organismes publics doit passer à la société civile ou au marché, dans la mesure où la concurrence et le volontariat supposent des coûts de transaction inférieurs au coût de la gestion publique de ces fonctions. Tel est la logique qui domine les privatisations et l'extériorisation de fonctions par les entreprises et les administrations publiques. Si ces fonctions sont abandonnées au marché ou aux actions volontaires de la société civile, leur réalisation sera très aléatoire et l'accès du citoyen à certains services précédemment assurés par des organismes publics dépendra de sa capacité à faire partie de la demande solvable. La société et les individus, comme l’affirment les théoriciens de la Troisième voie doivent assumer leurs responsabilités et ne pas compter en permanente sur l'État: nous vivons dans une « société de risque » : « nous vivons - nous dit Anthony Giddens - dans une société beaucoup plus active dans laquelle il existe un nouveau contrat social qui implique des droits et des responsabilités des individus dans l'ensemble de la société et dans la politique. Dans des institutions sociales structurées d’une façon plus active, nous voulons souvent encourager les gens à prendre des risques au lieu de les empêcher d’en prendre. Le risque est la base de l'innovation et l'innovation est la base de l'esprit d'entreprise ».[2]

La gouvernance  se réfère dans tous les cas à des formes de gestion des affaires publiques dans lesquelles on fait appel à l'intervention de la « société civile » en réduisant parallèlement le rôle des instances politiques . Cela peut se produire à tous les niveaux: local, régional, national, mondial, militaire...Il s’agit de faire en sorte qu’un gouvernement réduit à son expression minimale coordonne ou  oriente une « société civile » qui acquiert un rôle prépondérant dans l'élaboration, l'application et le contrôle des différentes politiques. Idéalement, la gouvernance devrait conduire à une disparition de l'État comme instance de détermination de l'intérêt public et à la substitution des normes légales par des formes flexibles de régulation.  On peut utiliser le titre d'une oeuvre déjà classique dans la défense de la gouvernance pour synthétiser l’ensemble de ce vaste programme politique : « governing without government »[3] . Seul un paradoxe, comme dans la mystique ou dans la théologie négative  peut exprimer la véritable essence de la gouvernance. Comme l’affirme l’ ineffable commissaire Lamy:  «La notion de « gouvernance » est heureusement, me semble-t-il un concept assez solide pour cristalliser la réflexion et assez flexible pour faciliter la convergence de vues. C'est un peu comme un embrayage de voiture : c'est indispensable mais cela vient en plusieurs versions. » [4]

Tout ceci a un air jeune et libertaire : on veut donner l'impression que la substitution de l'État démocratique par une sphère de transactions contractuelles suppose une plus grande liberté et une plus grande capacité d'initiative pour tous. Le problème est que cette conception de la liberté que le libéralisme veut nous inculquer est énormement naïve: la liberté se présente comme une donnée primaire propre d'un idyllique état de nature et l'État est vu comme un obstacle pour son plein déploiement. Ce dont ne tiennent pas compte nos nouveaux  « libertaires » de la gouvernance c’est du fait que l'État démocratique, en dérivant sa légitimité de l'existence d'un espace public où les citoyens sont égaux en droit, constitue pour l’instant la seule garantie de l'égalité des citoyens. Tout autre plan et, concrètement, celui de la société civile, sans parler de celui du marché ou de celui de l'entreprise, est un lieu d'inégalité ou de domination de certains  individus par d'autres.

B. La constitution politique du néo-libéralisme

Il est fréquent, en considérant le phénomène de la gouvernance, de n’y voir qu’ un simple changement de style dans la manière de gouverner sans que cela  suppose un changement politique fondamental. La gouvernance améliorerait l'efficacité de l'État en assouplissant la vie sociale et économique: même, pour Anthony Giddens - le théoricien du blairisme  - elle servirait « à démocratiser la démocratie » en la libérant de la charge de l'État social et en la rapprochant de la « société civile ». Toutefois, un simple examen de ses objectifs explicitement déclarés permet de voir son incompatibilité absolue avec les concepts et les institutions de base de la démocratie. La souveraineté populaire, le principe de légalité, la séparation de pouvoirs, l'idée-même de loi, la distinction entre  public et  privé sont abandonnés comme des vieilleries. Le changement de modèle politique que la gouvernance entraîne de manière plus ou moins avouée possède les caractères d’un véritable processus constituant dont le but est de donner une sanction politique et légale aux réalités économiques et sociales créées de façon volontariste par 30 années de néo-libéralisme. Nous exposerons certaines des caractéristiques de la nouvelle constitution préconisée.

Puisque l'actuelle Commission Européenne s'est transformée en leader incontesté de la gouvernance au niveau mondial, pour exposer ce projet constitutionnel nous nous servirons en grande mesure des « brillantes » interventions publiques du Commissaire Lamy (grand idéologue et acteur de la gouvernance européenne et mondiale) et du Président Romain Prodi ainsi que de plusieurs documents et études qui servent de référence théorique à l'élaboration par la Commission d'un Livre Blanc sur la Gouvernance Européenne. Nous aborderons dans ces textes de préférence les aspects qui, n’étant pas spécifiquement européens, sont directement applicables à la dimension planétaire.

1. La distinction public/privé

La distinction entre ce qui est public et ce qui est privé est un aspect fondateur de l'ordre politique: il existe ainsi des affaires qui intéressent la Communauté dans son ensemble (publics) et d'autres qui  intéressent des individus ou des groupes particuliers (privés). Le cadre de la décision politique est un cadre public, parce qu'il intéresse toute la Communauté; dans une démocratie tous les citoyens ont accès à la prise de décisions collective dans cet espace public de manière plus ou moins directe. Les citoyens sont toujours des individus que la loi considère égaux. Ces citoyens assemblés réellement et directement ou de façon indirecte  et virtuelle dans un espace public constituent dans une démocratie le seul sujet collectif dont la volonté a force de loi: cela permet que personne ne soit soumis à un autre homme et que tous le soient aux lois.

La gouvernance vient bouleverser cet ordre: « Je crois –dit le président de la Commission Romano Prodi- que nous devons cesser de penser en termes de pouvoirs hiérarchisés, séparés par le principe de subsidiarité, et commencer à imaginer plutôt une mise en réseau dans laquelle les différents niveaux de gouvernance œuvrent conjointement à l'élaboration, à la proposition, à la mise en œuvre et au suivi des politiques »; et il affirme encore ailleurs: « il est temps de réaliser que l'Europe n'est pas administrée que par les institutions européennes, mais aussi par les autorités nationales, régionales et locales, ainsi que par la société civile ».[5] Nous nous trouvons ainsi devant une horizontalité puissante que comprend les différents niveaux et implique, de manière non déclarée, l'abandon des prérogatives du souverain, non pas à des pouvoirs publics de rang inférieur en application d'une forme parfaitement démocratique du principe de subsidiarité, mais à la « société civile », c’est à dire aux intérêts privés et particuliers. Comme l’affirme explicitement le programme de travail de la Commission sur le Livre Blanc de la gouvernance européenne: « La définition de la gouvernance retient qu’elle désigne les règles, processus et comportements qui conditionnent la qualité de l’exercice des pouvoirs européens : responsabilité, visibilité et effectivité. Cette approche convient particulièrement à l’approfondissement du modèle démocratique européen en général et du rôle joué par la Commission en particulier ; car elle rend compte de situations caractérisées par la multiplicité des centres de décision à plusieurs niveaux géographiques, publics et privés dans l’Union »[6].

Puisqu'il s'agit de rendre compte de cette multiplicité émergente de centres de décision dans laquelle les centres de décision privés se situent sur un même plan que les publics, les théoriciens et les prophètes de la gouvernance ne voient rien à redire à un retour de la religion dans la vie publique qui suppose l’abandon de la tradition laïque des démocraties européennes: « à l'époque moderne, la séparation de la religion et de l'État a été une doctrine aussi réitérée que souvent ignorée, éludée, inappliquée malgré les bonnes paroles. Cette séparation était à son tour un aspect de la distinction entre le  « privé » et  le « public », une ligne en pointillés qui s’est effacée au fur et à mesure que les Etats ont sous-traité des proportions croissantes des affaires publiques et que les organisations privées ont joué un rôle de plus en plus important dans l'élaboration des politiques (...). Dans ce contexte il paraît très probable que la religion, définie comme «spiritualité organisée » acquière un leadership de plus en plus déterminant dans tous les domaines ».[7]  Nous ne sommes ni à Téhéran ni à Kaboul, mais, si invraisemblable que cela paraisse, à Bruxelles. Et ceci n'est pas une utopie, mais une tendance politique actuelle du néo-libéralisme: le gouvernement Bush vient de financer toute une série d'associations religieuses pour qu'elles prennent en charge des services sociaux de base.

2. La société civile

Le mot magique qui, tout en estompant les cloisons entre public et privé, donne une impression d'approfondissement de la démocratie, tout en jetant aux orties le principe de souveraineté populaire est celui de « société civile ». La société civile est un terme « cultivé » d'origine philosophique: il désigne chez Hegel la sphère où s’expriment les intérêts particuliers[8] par opposition à celle de l'État qui représente l’Universel: « dans la société civile chacun est pour soi-même une fin, tout le reste n'est rien pour lui. Toutefois, sans relation avec un autre il ne peut pas atteindre sa fin ; les autres sont donc un moyen pour les fins du particulier ». Dans l'utilisation qu’on fait de ce terme dans le sabir de la gouvernance, la société civile est une réalité intermédiaire entre les associations privées avec des fonctions d'intérêt public (ONGs, associations charitables religieuses ou laïques, etc..) et le marché. L'idéalisme du volontariat et l’appât du profit s’articulent pour remplacer « efficacement » les fonctions relatives à la citoyenneté sociale délaissées par l'État néo-libéral.

La société civile doit même partager les tâches de gouvernement avec les pouvoirs publics et notamment la tâche législative avec le Parlement. Dans certaines versions « de gauche » de la gouvernance à la mode depuis Seattle, la société civile se distingue du marché ce qui donne lieu à un système de pouvoir tripartite: Etat-société civile-marché. Toutefois, il est fondamental que le terme « société civile » conserve sa précieuse ambiguïté, incluant tantôt le marché (la société civile est alors confondue avec l'ensemble des acteurs socio-économiques) tantôt l’excluant selon les meilleures convenances du pouvoir qui en parle[9] .

Quand les responsables de la gouvernance se proposent de dialoguer avec la société civile réduite aux représentants d'ONG ou de syndicats et de mouvements sociaux, le marché comme tel disparaît: cela est dû au fait que les intérêts qui s’y expriment sont subsumés par « les pouvoirs publics » qui représentent comme intérêt général l'intérêt privé des marchés ou des capitaux.  D’où l’imposition à nos sociétés de buts tels que l'augmentation de la compétitivité, la garantie des rendements des investisseurs, la réduction des coûts de travail, etc. qui sont des axes fondamentaux des politiques néo-libérales. Souvent la société civile est réduite à son expression institutionnelle la plus visible: les ONG dont le rôle est fondamental au nouvel ordre. Pour Pascal Lamy, qui depuis Seattle - où il représentait l'UE - n'arrête pas d'insister sur l'implication des ONG dans le processus de prise de décisions : «  les ONGs et la société civile peuvent contribuer à la légitimation en fournissant différents canaux d'activité (par exemple, la mobilisation, la représentation ou simplement un soutien juridique et technique) en répondant ainsi à une requête de nouveaux intermédiaires sociaux qui ne trouve de réponse dans aucun autre lieu ».[10]  Les ONG ont une « fonction de légitimation »  d'une situation qui n'est pas démocratique dans les institutions financières et commerciales internationales, mais aussi dans l'Union Européenne. Suffit-il d'impliquer les ONG dans le processus de prise de décisions et d'application des normes pour que nous ayons «davantage» de démocratie ou de légitimité ?

Dans tout ce processus le peuple, compris comme ensemble des citoyens est le grand absent et on définit déjà l'Ordre Nouveau comme un « gouvernement des organisations, par les organisations et pour les organisations »[11] . Le grand paradoxe de la gouvernance est qu'on nous propose d'élargir la démocratie à la société civile alors que celle-ci est précisément cet ensemble de relations dans lequel les individus ne sont pas des citoyens, mais des simples vecteurs d' intérêts particuliers. On n’est citoyen que comme membre du peuple souverain. Les prérogatives qui placent la loi, expression de la volonté du souverain, au-dessus de l'intérêt privé sont la seule garantie qu’ont les citoyens qui intègrent la personne collective du souverain contre l'inégalité et contre la domination des plus faibles par les plus forts. Ainsi, l’ apparente « dévolution » de pouvoirs qu’effectue la gouvernance néo-libérale en faveur de la société civile équivaut à exproprier le peuple de sa souveraineté. Il s'agit, simplement d'un coup d'État, pour l'instant sans effusion de sang...

3. L’excessivement grand et l’énormément complexe

Tout pouvoir fait croire à ses sujets qu’il les avantage quant au savoir et aux différentes connaissances afin de justifier son existence. Les différentes religions l'ont fait pendant des siècles en se présentant comme dépositaires d'une révélation divine dont l'interprétation très complexe demandait un savoir subtile voire une révélation du Créateur. Cette idée selon laquelle le « simple citoyen » est incapable de comprendre la grande complexité de la réalité sociale et économique et doit se contenter de déléguer son pouvoir de décision à une caste de décideurs, est un élément essentiel du dispositif de la gouvernance.

La révélation constitutive de la gouvernance que le sujet de la gouvernance européenne et mondiale doit répéter comme un mantra est que l’individu se trouve aujourd’hui devant une réalité qui le dépasse dans tous les aspects et à laquelle les institutions démocratiques et lui-même doivent s’ajuster. Selon Tom Burns, auteur d'un rapport sur le futur de la démocratie parlementaire en Europe: « Une des raisons principales pour lesquelles les systèmes parlementaires sont de plus en plus marginalisés dans la politique et la gouvernance modernes est le fait que les sociétés occidentales sont devenues hautement différenciées et trop compliquées pour qu'un Parlement ou une administration les contrôle, acquière des connaissances suffisantes et des compétences pour en délibérer. Actuellement de nombreux discours, négociations, conceptions et applications de politiques se passent dans des milliers d'agences qui élaborent des politiques voire dans le cadre de sous-gouvernements »[12] . Ainsi, l'effet de 20 années de néo-libéralisme se présenterait comme un phénomène naturel, en faisant de la privatisation de nombreuses décisions et de politiques d'intérêt public la justification principale d'une nouvelle vague - peut-être définitive - de privatisations. Qu'est donc cette célèbre « complexité » sinon l'effet de ces privatisations et dérègulations généralisées ? C’est dans ce même sens que s’exprime le Séminaire de Genval organisé en 1999 par la Commission Européenne: « Les réformes à venir ne pourront aboutir que dans la mesure où elles répondront aux attentes de la société civile vis-à-vis du processus politique européen. La complexité des problèmes et la diversité de la société civile sont désormais telles que le modèle de la démocratie représentative ne constitue plus une source d’inspiration suffisante. Le processus de réforme doit nécessairement s’ouvrir à des options plus novatrices. ».[13]

Au complexe vient s’ajouter le démesuré, dont le nom est, bien sûr  « globalisation ». La globalisation, comme le Dieu judéo-chrétien existe par elle-même et n’a pas de cause:  la créature doit seulement s'incliner devant la force invincible de cette nouvelle « réalité », qui n'est pourtant que le résultat de la déréglementation systématique de l'activité économique et financière pendant ces trois décennies de néo-libéralisme. Tout est bon pour nous faire croire que nos démocraties sont incapables, pour des raisons qui dépassent tout pouvoir humain, de se charger de la chose publique. Ainsi, le Commissaire Lamy peut affirmer que la mondialisation « a produit une force authentiquement radicale, dans le véritable sens du mot. Elle a eu un effet d'envergure énorme sur la souveraineté, tant à l'intérieur qu’à l’extérieur de l'Europe; sur les questions de légitimité et de responsabilité démocratiques; et surtout sur l'économie réelle et les personnes réelles »[14] .

La citoyenneté, perdue entre l'excessivement grand et l’énormément complexe, doit ainsi accepter d'être privée de sa souveraineté dans un nouvel ordre qui reçoit plusieurs dénominations: gouvernance post-parlementaire, démocratie participative (on entend les éclats de rire qui nous viennent depuis Porto Alegre) ou, avec un sens historique admirable « démocratie organique »[15]. En tout cas, le pouvoir, qui dans la gouvernance a un caractère ouvert, prend ses décisions au-delà du cadre politique et en tout cas en marge de la souveraineté populaire et des institutions qui seules l’incarnent.

4. Au-delà de la démocratie parlementaire ou de la démocratie tout court ?

Du point de vue de la théorie de la souveraineté populaire, ces souverainetés diffuses n'ont aucun sens: la légitimité politique émane du peuple; une décision ou une norme à caractère public n’est légitime que quand elle est adoptée par des organes qui expriment la souveraineté populaire (les trois pouvoirs, mais ceux de Montesquieu) et elle ne l'est en aucun cas quand elle est dictée par un intérêt privé.

Que les ONG, qui ne sont que des organisations privées, interviennent dans un processus « législatif » dont le contenu fondamental sera déterminé par des intérêts économiques privés sous le regard d'un État post-parlamentaire ne change rien à l'illégitimité radicale de la procédure. Il en est de même quand au niveau mondial des ONG interviennent pour s’occuper au nom de la « société civile » d’aspects « sociaux » ou « humanitaires » dans une vaine prétention de « modérer » l’illégitimité démocratique de l'OMC, l'OCDE, le FMI ou l'OTAN. Dans ces organisations, en effet, des exécutifs autonomisés décident au nom de leurs pays sans le moindre mandat populaire et souvent en violant des préceptes constitutionnels comme lors des négociations de l'Accord Multilatéral sur les Investissements (AMI) dans le cadre de l'OCDE ou dans la « guerre » contre la Yougoslavie.

Conscients de cette illégitimité, les partisans européens de la gouvernance - qui ne parlent plus du « déficit démocratique européen » - prétendent la justifier au nom du principe sacro-saint de l'efficacité en développant une théorie de la double légitimité par « input » (origine de la légitimité : c’est le cas entre autres de la légitimité démocratique) ou « output » (par les résultats) [16] . Naturellement, on considère que la légitimité de l'output, celle des résultats ou des effets est prépondérante.  Pour Romano Prodi, l’actuel président de la Commission, "l'efficacité de l'action des institutions européennes est sa source principale de légitimité. [17] Franco lui-même n’aurait pas dit autre chose concernant sa propre fonction charismatique de Caudillo dont la légitimité était fondée sur « l'exercice » de ses fonctions selon une formule héritée de Weber et de Carl Schmitt. De fait, personne ne mettra en doute selon cette théorie l’« output legitimacy » que suppose le  développement économique qu'a connu l'Espagne sous le franquisme ni l'efficacité qu'a démontré Hitler pour la construction d’ autoroutes... et l’élimination de millions de personnes.

Mais non seulement l’« output legitimacy » rappelle ces temps de triste mémoire, aussi l’ « input legitimacy » s’abreuve à des sources semblables. L'antiparlamentarisme justifié par des motifs d'efficacité aboutit à une formule originale de « démocratie »: la « gouvernance organique » aussi appelée « démocratie organique »[18]. Ce terme, qui fut utilisé par le franquisme à partir des années 50 résurgit maintenant pour désigner le type de participation indirecte propre à la gouvernance. Pour Tom Burns : « Face à l'accroissment de la complexité et du dynamisme - aux limitations ou insuffisances des formes  parlementaires - émergent de nouvelles formes de règulation et de gouvernance. Au niveau sectoriel nous nous trouvons face à divers réseaux ou communautés stables qui interviennent dans des politiques, des sous-gouvernements et des gouvernements d'intérêts privés et  qui incluent des groupes d'intérêt impliqués dans des questions ou des problèmes en rapport avec des aspects de politiques particulières ou sectorielles. J'ai appelé gouvernance organique l’ensemble de ces formes »[19] 

Les gouvernements d'intérêts privés ainsi que d'autres communautés ou réseaux également privés sont des gestionnaires plus efficaces du bénéfice patronal que les pouvoirs publics et apparaissent ainsi comme l'expression la plus achevée du néo-libéralisme constituant. Nous sommes ainsi passés à une universalisation de la « corporate governance », à une transmutation générale de ce qui est privé en public sous l'hégémonie incontestée de pouvoirs économiques qui aspirent à priver le peuple de sa souveraineté. Il ne reste plus qu’à donner à ces pouvoirs une place dans le nouveau cadre constitutionnel en faisant que des Parlements rachitiques leur reconnaissent un pouvoir normatif: « nous devons expliquer le concept de citoyenneté des organisations, dans une constitution des organisations qui définisse le rôle de celles-ci dans la gouvernance et fixe des normes explicites ou publiques pour les réglementer ».[20] Sommes-nous devant une nouvelle démocratie censitaire où seulement la « partie active » de la société aura désormais le droit de décider de la chose publique, vu l’incapacité des majorités sociales et de leurs représentants d’être à la hauteur des nouvelles circonstances ? Ou peut-être devant des formes encore plus brutales de dictature de classe ? Est-ce un retour au XIXème siècle ou aux années 30 ? Décidément la démocracie traverse un mauvaise passe.

Conclusion

La gouvernance se présente comme le projet de constitution politique le plus adapté au néo-libéralisme. Pour ce système de domination qui a depuis toujours dépassé la simple sphère économique l'heure est venue d'éliminer tout risque politique. Si avec l’AMI, les pouvoirs publics devaient se rendre au Diktat des pouvoirs financiers et renoncer à tout acte qui aurait pu les contrarier dans la poursuite de leur intérêt, la gouvernance va encore plus loin et prétend éliminer les dernières possibilités, si formelles soient elles, que les majorités sociales fassent entendre leur voix. Il ne suffit pas pour celà de se réunir à Qatar. Il faut liquider les fondements mêmes de la démocratie et ceci d’un air jeune et libertaire. Le projet d’une dévolution du pouvoir à la société civile signifie malgré les apparences la disparition de l'espace public où se déroule la participation politique des citoyens. L’espace public est remplacé par l'espace privé que constituent le marché et la « société civile ». Les marchandages et les accords privés qui ont lieu au sein de la société civile remplacent ces vieilles bagatelles que sont la loi et le principe de légalité.

La traditionnelle séparation de pouvoirs de Montesquieu est remplacée par une triade dans laquelle l'État s'oppose à deux expressions de l'intérêt particulier (il ne fait pas de doute qu'une ONG ou un syndicat représentent un intérêt particulier si légitime soit-il). Dans ce schéma , l'État n'exprimant lui-même aucun intérêt général et devant se borner à arbitrer entre des intérêts particuliers, représente seulement l'intérêt très particulier de ses bureaucraties. Mais ce Nouvel Ordre de la gouvernance n’est rien d’entièrement nouveau. Il y a des décennies ses thèses fondamentales triomphaient en Europe:

« Il faut favoriser,développer et défendre les valeurs autonomes de l'individu et celles qui sont communes à plusieurs individus qui s’expriment dans des personnes collectives organisées (familles, communes, corporations, etc.)[... ].

L État doit être réduit à ses fonctions essentielles d'ordre politique et juridique. 

L’ État doit investir de capacité et responsabilité les Associations en donnant de même aux corporations professionnelles et économiques le droit de particper à l’élection des Conseils Techniques Nationaux.

Par conséquent on devra limiter les pouvoirs et les fonctions qui sont actuellement attribués au Parlement. Seront du ressort du Parlement les problèmes qui se rapportent à l'individu en tant que citoyen de l'État et à l'État lui-même comme organe de réalisation et de protection des intérêts nationaux suprêmes; seront de la compétence des Conseils Techniques Nationaux les problèmes relatifs aux différentes formes d'activité des individus dans leur qualité de producteurs »[21]

Moins d’ État, moins de Parlement, promotion des associations et des personnes collectives organisées et participation de celles-ci dans le processus d'élaboration des normes: c’est bien ça la gouvernance néo-libérale. La grande différence est que ses précurseurs des années 20 soignaient un peu plus leur langage.



[1]      "Outside the firm, price movements direct production, which i co-ordinated through à des séries of exchange transactions on the market. Within a firm, these market transactions are eliminated and in place of the complicated market structure with exchange transactions is substituted the entrepreneur-co-ordinator, who directs production.... We may sum up this section of the argument by saying that the operation of a market costs something and by forming an organization and allowing some authority (an 'entrepreneur') to direct the resources, certain marketing costs are saved "[ Coase 1937 ].

[2]      Arnold Goodman Charity Lecture : Professor Anthony Giddens, Director of the London School of Economics & Political Science, Tuesday 15th June 1999.

[3]      Wolfgang H. Reinicke, Global Public Policy, Governing without government?, Brookings Institution Press, Washington D.C., 1998.

[4]      Intervention de Pascal Lamy, Commissaire européen responsable de commerce, dans le séminaire Good governance in the public and private sectors against the background of globalisation, OSCE, Bruxelles, 30 janvier 2001.

[5]    Romano Prodi , Président de la Commission Européenne (2000-2005), Donner forme à la Nouvelle Europe, discours devant le Parlement Européen, Strasbourg, 15 février 2000.

[6]      Livre Blanc sur la Gouvernance Européenne. Approfondir  la démocratie dans l'Union Européenne, Programme de travail, Document de travail des services de la Commission, SEC(2000) 1547/7 final, p.20

[7]      Harlan Cleveland and Marc Luyckx, "Civilizations and Governance", Working paper for the seminar Governance and Civilisations, Bruxelles, 14-16 may 1998.

[8]      « In der bürgerlichen Gesellschaft ist jeder sich Zweck, alles andere ist ihm nichts. Aber ohne Beziehung auf andere kann er den Umfang seiner Zwecke nicht erreichen;  anderen sind daher Mittel zum Zweck des Besonderen ». G.W.F.Hegel, Grundlinien der Philosophie donnes Rechts, § 182.

[9]      « What is this civil society. It is the web of countless groups, organizations, and movements. These networks are not controlled by the state, although they may be influenced or regulated to a greater or lesser extent by the state and, therefore, interface with state agencies. Obviously, civil society is not reducible to market or capitalist relationships. It also concerns family, religious communities, professional groups, and academies, among others. Civil society is complex, dynamic, organic -- not simply an unequivocal source of good (or evil). ». Tom Burns, "The evolution of parliaments and societies in Europe: challenges and prospects ", European Journal of Social Theory 2 (2), pp. 167-194, Sage publications, Londres, 1999.

        Naturellement, pour Burns comme pour Hegel, la société civile inclut les relations de marché capitalistes, mais pas seulement.

[10]     P. Lamy, Ibid.

[11]     Svein Andersen and Tom Burns, "The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy. À Study of Post-Parliamentary Governance in The European une Union", How democratic is it ?, edited by Svein S. Andersen and Kjell A. Eliasse,  SAGE, London, 1996, p. 229.

[12]     Andersen and Burns, Ibid.

[13]    Notis LEBESSIS et John PATERSON, Accroître l'efficacité et la légitimité de la gouvernance de l'Union européenne, Commission européenne, Cellule de prospective, CdP 99-750, Bruxelles, 1999.

[14]     Pascal Lamy, Speech by Commissioner Pascal Lamy, London School of Economics, 1 February 2001.

[15]    Tom Burns, The future of parliamentary democracy: transition and challenge in European Governance, Green Paper prepared for the Conference of the Speakers of EU Parliaments (Rome - September 22-24, 2000) September 2000 Rome, Italy/Uppsala, Sweden.

        Le chapitre 4 de la section III de ce rapport est intitulé: « Contemporary Forms of Modern Democracy: Demos and Organic Democracy ».

[16]     P. Lamy, The European Union: Between Globalisation and Enlargement, Speech, Freie Universität Berlin, Dialogue on Europe, 8 february 2001.

[17]     Romano Prodi, Ibid.

[18]     Tom Burns, art.cit.

[19]     Tom Burns, art.cit.

[20]     Andersen and Burns, Ibid, p. 248.

[21]     Benito Mussolini, Punti programmatici del Partito Nazionale Fascista , 1921.

 

 

Association - Economie - Mondialisation - Propositions
CONTACTS
11/05/01