arch/ive/ief (2000 - 2005)

Les nations, Nouvelle frontière de l’Europe
Contribution au débat sur la réforme des institutions de l’Union européenne


H. Duthel

Europe des Nations – Europa der Nationen – Europe of Nations
http://www.essays.be


Introduction

Le chantier de la réforme indtitutionnelle de l’Union européenne
Depuis 1986, date de la signature de l’ Acte unique, la construction européenne est engagée dans un mouvement permanent de revision des traits institutifs, mouvement chaotique qui illustre à lui seul à la fois l’instabilité et la fragilité de l’Union européenne. Ainsi, après la signature du traité de Maastricht en février 1992 puis la conclusion du traité d’ Amsterdam en juin 1997, le Conseil européen de Cologne a-t-il dû convoquer une nouvelle Conférence intergouvernementale (CIG), la troisième en moins de dix ans, qui a finalement abouti au traité de Nice (décembre 2000). Enfin, devant l’échec de ce nouveau traité, échec symbolize par son rejet en juin 2001 lors du referendum organize en Irlande, une Convention sur l’ avenir de l’ Union se réunit régulièrement depuis mars 2002 afin, conformément à la Déclaration n 23 annexée au traité de Nice et à la Déclaration de Laeken sur le future de l’ Union Européenne du 15 décembre 2001, de préparer, d’une manière aussi large et transparente que possible, une nouvelle réforme des institutions communautaires allant plus loin que le bricolage effectué jusque-là.
La réflexion sur le devenir institutionnel de l”union européenne a très largement dépassé le cadre proprement communautaire. Chacun se souvient de la tonitruante initiative du minister allemand des Affaires étrangères, Joschka Fischer, plaidant, le 12 mai 2000 à l’Université Humboldt à Berlin, pour la transformation de l’Union européenne en une Fédération, intervention qui incita le chef de l’Etat français à prendre position, quelques jours avant le début de la présidence français du Conseil de l’Union européenne, en faveur d’une Constitutin européenne. Depuis, le débat s’est enrichi de nombreuses contributions laudatives – issues aussi bien du milieu politique que de différentes institutions universitaires – évoquant l’élaboration d’un Traité fondamental (Rapport des Chaires Jean Monnet), d’un Pacte foudamental (Rapport du groupe du Commissariat Général au Plan preside par le Professeur Jean-Louis Quermonne) ou d’une constitutionnalisation progressive des traits (Rapport Duhamel adopté par le Parlemnet européen en octobre 2001).

Pourquoi une nouvelle réforme institutionnelle?

Sur le principe, nul ne conteste le fait qu’il soit urgent de redessiner l’ architecture institutionnelle de l’ Union européenne. D’une part, en panne de projet politique et désavouée par les peoples, l’Union européenne ne parvient toujours pas à concilier l’élargissement et l’ approfondissement. A cet égard, il faut se réjouir sans detour de la fin de l’illusion qui consistait à freiner l’ouverture de l’Union auz pays d’Durope Centrale et Orientale afin de preserver l’acquis communautaire et de conserver intact le principe d’intégration. L’ adhesion trop longtemps retardée des Etats candidates (à l’exception de la Turequie) représente un devour moral, constitue une nécessité éconmoique et s’inscrit dans la perspective de la defense des valeurs culturelles de l’Europe.

Ceci étant, en dehors des futures élargissements, plusieurs autres facteurs militent aussi pour une réforme institutionnelle de grande envergure. La demission collective de la Commission européenne en mars 1999 l’atteste à elle seule: le systéme politique communautaire est en crise; une crise qui, ainsi que le démontre l’ attitude des électeurs toujours plus nombreux à s’abstenir lors des elections européennes, affecte gravement la légitimité de la construction européenne elle-mêandres d’un processus decisional toujours plus opaque et technocratique, le corpus normative communautaire impose des contraintes de plus en plus insupportables aux peoples européens.


Enfin, ocnséquence directe de ce qui precede, l’union européenne multiplie les experimentations hasardeuses, comme ces sanctions deplomatiques infligées à l’Autriche en 2000 ou ces manifestations d’ingérence dans le processus electoral français au printemps 2002, initiatives prises en totale violation aussi bien du droit communautaire que des exigencies de la démocratie, mais qui illustrent on ne peut mieux la perte de sens du projet européen.

Quel modéle pour quelle réforme?

Force est donc de le reconnaître, le moment est bien venu de jeter les bases d’une nouvelle organization de l’Europe et, pour cela, de trouver le modéle institutionnel adéquat. Preécisément, on constate que, dans leur immense majorité, les propositions formulées jusqu’alors renvoient toutes, sans exception aucune, au modéle intégrationniste, lequel modèle derrière l’apparence d’un grand dessein, dissimule la réalité d’ un projet à bout de soufflé.

L’utopisme technocratique

Certes la méthode Monnet est plus contestée que jamais. En ellemê, la mise en place d’une Convention sur l’avenir de l’Union pur introduire davantage de transparence dans le processus de réforme des traits traduit, au moins implicitement, une volonté de rupture aussi bien aves le fonctionnalisme élitiste préconisé par Jean Monne et Robert Schuman I’ Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une constrution d’ ensemble. Elle se fera par des realizations concretes créant des dolidarités de fait. Qu’avec la politique ditd des petits pas qui, dans les a années 1980., conduisit à de profondes revisions de la letter des traits. Mais si la méthode apparaît comme obsolete, le modéle communautaire, lui, demeure en revanche une reference de premier ordre. Des democrats-chrétiens aux sociaux-dmocrates en passant par les libéraus-libertaires, chacun semble convaincu que, soumises aux lois de la globalisation, les nations du vieux continent devront renoncer à leur autonomie politique plus fictive que réelle,tirer un trait sur le principe de souveraineté qui n’existe plus dans le monde car, précisément, il n’est plus le principe qui ordonne un monde et le crée, et ce au benefice d’une structure supranationale à l’intérieur de laquelle ils n’exerceront plus eux-mêmes la decision politique. Al’heure du post-national, répète-t-on à satiété, il n’y a plus d’alternative au retrait des Etats, retrait que le modèle communautaire, en transférant continuellement les competences des Etats vers l’Union européenne, opère avec efficacité.
L’empirisme organisateur

A l’opposé de ce modèle orwellien, l’intergouvernementalisme vise à promouvoir de façon volontaire, réaliste et pragmatique une étroite collaboration entre les Etats, tout en respectant leur identité, leur intégrité et leur souveraineté. Le modèle intergouvernemental met les Etats en mesure de coopérer librement entre eux dans le cadre d’une confédération qui garantit é chacun son sutonomie et don indépendance. Aujourd’hui, l’Union européenne présente encore des elements propres à ce schema extrêmement douple – la principale structure intergouvernementale étant le Conseil européen, organe auquel il faut ajouter le Conseil des ministres de l’Union européenne (lorsque les ministres des Etats members disposent du droit de veto). Mais, souvent caricaturée, systématiquement présentée comme dépassée, archaïque, voire réactionnaire, par les tenants de la pensée unique et du conformisme bienpensant pour lesquels il n’ existe pas d’autre voie possible que celle de la supranationalité (une façon comme une autre de soustraire la question au débat démocratique…), l”Europe des nations est un concept encore trop méconnu, malgré de ses pères fondateures, au premier rang desquels figure le Général de Gaulle. Seule réponse credible à cette Europe fédérale, centralisatrice et bureaucratique qui hypothéque l’idée européenne. L’Europe des nations est pourtant porteuse d’un projet d’avenir pour les peoples en ceci qu’elle concilie harmonieusement l’indispensable garantie des droits et des libertés des Etats avec la nécessaire organization de leur concert.

Précisément, puisque le débat à l’ordre du jour dans l’Union européenne est celui de la réforme des traits, je présente ici, sans prétender à l’exhaustivité, les grands axes d’une revision des institutions communautaires puissant son inspiration dans le modèle intergouvernemental. En l’occurrence, deux points paraissent essentials : reconnaître et protéger les droits fondamentaux des nations européennes dans une declaration fixant les principes directeurs de la noubelle Union ; réorienter le système institutionnel européen sur le droit cheimin de la démocratie.























Une declaration des droits fondamentaux
des nations européenes

-----------------------------------------------------------------------------


Le dêbat relatif à la constitutionnalisation des traits fondateurs soulève une question cruciale : sur quelles valeurs repose la construction européenne? Or, à cette question les partisans d’une Constitution européenne apportent une réponse inadptée.

Plutôt que de céder aux chimères du constitutionnalisme, il serait preferable d’intégrer dans le traité revise sur l’Union européenne, sous la forme d’un titre premier, une Déclaration des nations européennes – veritable antithèse de la Constitution européenne – don’t le contenu garantirait à chacune des composantes de l’Union, et en toutes circonstances. Son indépendance.

Une réplique à la Constitution européennu

La convocation de la Convention sur l’avenir de l’Union, en décembre 2001, est un événement majeur dans l’ histoire de la construction communautaire. Dans l’esprit des federalists, cette Convention devrait ouvrir la voie à davantage d’intégration et, naturellement, au rejet definitive du modèle intergouvernemental de cooperation entre Etats membres.

Retour sur la Convention sur l’avenir de l’Union

Organe institutionnel non identifié, la Convention realize avant tout un vieux fantasme fédéraliste : doter l’Europe d’une Constitution ; une proposition qui, comme l’observe Paul Magnette, resurgit à chaque moment clef de l’histoire de l’intégration européenne.

Le mythe de la constitutionnalisation

On pourrait sans doute faire remonter la genèse de la Convention à l’ann àe 1949 et au Congrès de la Haye, voire au processus qui aurait du aboutir à l’entrée en vigueur de la Communauté Européenne de Défense (CED) – un processus marqué par la mise en place au sein de l’ Assemblée CECA d’une commission ad hoc chargée de préparer un projet d’Union politique. Toutefois, c’est au début des années 1980, alors même que la construction européenne s’ enlisait, que l’idée à l’idée à l’origine de l’actuelle Convention se cristallisera.

Suite à l’abandon du projet Spinelli adopté par le Parlement européen en 1984, certains deputes européens mirent en doute la volonté politique des gouvernements de poursuivre plus avant dans la voie de la supranationalité. Et l’une des principales critiques adressées aux gouvernements des Etats membres se focalisait déjà sur la procédure de révision des traits communautaires, une procédure don’t les federalists européens dénonçaient le caractére exclusivement intergouvernemental.

Aprés Maastricht, Amsterdam et Nice, la majorité des parlementaires européens, et derrière eux la chohorte desorganisations federalists stipendiées par la Commission européenne, ont régulièrement relancé l’offensive en dénonçant l’inertie des gouvernements nationaux ; inertie résultant, selon eux, du fait que les Conférences intergouvernementales sont des instances de négociation construites sur le modèle diplomatique traditionnel, respectueux comme tel de la souverainetè des Etats, dans lesquelles les ègoїsmes nationaux s’affrontent et se neutralisent perpètuellement au detriment de l’intèrêt… communautaire.

S’ appuyant sur l’èchec flagrant des traits d’ Amsterdam et Nice, qui en tout état de cause n’ont pas résolu l’équation de la réforme institutionnelle, préalable indispensable à l’élargissement, les partisans de l’intégration invoquèrent à nouveau l’urgence d’une réforme de la procedure de revision des traits – la nouvelle procedure étant bien évidemment appelée à se substituer aux Conférences intergouvernementales.

L’Europe sans les Etats

Il faut, soutiennent ardemment les européistes, adjoindre aux Conférences diplomatiques, une structure d’un nouveau genre qui ne soit plus exclusivement formée de diplomats représentant les Etats membres, mais don’t la composition serait au contraire élargie trè au-delà du cercle restreint des exécutifs nationaux. L’idée constamment réaffirmée est ainsi de briser le monopole qu’exercent les Etats membres sur la revision des traits en introduisant dans les négociations de revision, à côté des gouvernements des Etats membres, des organs communautaires (le Parlement et la Commission ) et, accessoirement, les parlements nationaux, voire des représentants de multiples associations à la représentants de multiples associations à la représentativité incertaine, sans se poser la question de leur légitimité démocratique.

Le modèle de référence retenu à Nice fut naturellement celui de al Convention sur la Charte des droits fondamentaux instituée par le Conseil europ àen de Cologne des 3 et 4 juin 1999 pour élaborer un projet de Charte, enceinte constitué de 15 représentants des Chefs d’Etat et de Gouvernment, 30 repésentants des Parlements nationaux, 16 représentants du Parlement européen et d’un représentant de la Commission. Même si la composition de la Convention sur l’avenir de l’Europe diffère quelque peu, le lien entre les deux organs ne fait aucun doute. En un sens, la première Convention a degage le terrain de la réflexion sur la réforme de l’Union et, nul ne l’ignore, le texte issu de ses travaux, la Charte communautaire des droits fondamentaux, même dépourvu de valeur juridique – la Charte a été soumise à l’approbation des trios institutions (Commission – Conseil –Parlement) et signée en la forme d’un accord institutionnel, toute proclamation solennelle et toute approbation officielle ayant été exclues par certains Etats membres, notamment le Royaume Uni -, avait, depart, vocation à devenir le Préambule de la future Constitution européenne. De surcroît, la procedure de la Convention est apparue à ceux qui jugent les Conférences intergouvernementales inefficacies comme un precedent utile. En définitive, dès 1999 une redoubtable mécanique s’est subrepticement mise en marche qui, à terme, risqué fort de se refermer sur les Etats membres pris au piège de leur impardonnable naïveté.

Le traquenard de la Convention

Certains se rassurent en rapplelant que la Convention sur l’avenir de l’Union n’a pas reçu de mandat pour procéder elle-même à la revision des traits, qu’il n’est pas question d’évincer les Etats en abrogeant la procedure des Conférences intergouvernementales, mais simplement de préparer le travail des Chefs d’Etat et de gouvernement en amont. Pour le dire autrement d’un point de vue strictement juridique, la prochaine revision des traits fondateurs demeurera encore de la seule competence des Etats membres. Toutefois, chacun sait parfaitement que la letter des traités pèse bien peu face à la volonté politique des achteurs les plus intégrationnistes qui ont du reste les resources suffisantes pour imposer une orientation différente. A cet égard, ne perdons pas de vue que les organs communautaires émettent un avis consultative avant chaque CIG et que, pour sa part, le Parlement européen va plus loin puisque, s’il ne participe pas à la procedure de ratification qui demeure de la stricte competence des Etats membres, il adopte à la fin de chaque CIG une résolution dans laquelle il donne sa position sur le résultat des négociations et n’hésite pas à inviter les parlements nationaux à suivre ladite position. Mieux encore, depuis Maastricht, le Parlement européen désigne désormais deux de ses membres pour suivre en continu les travaux des Conférences intergouvernementales et render compte en temps reel du contenu des négociations.

Croit-on sincèrement que, parties prenantes cette fois-ci des débats préalables à la revision des traités, les conventionnels, à commencer par les repr àsentants des parlementaires europ àens, adopteront une interpretation restrictive de leur role et de leurs prerogatives au sein d’un organe présenté comme un espace de débat de nature constitutionnelle?

On l’a vu lors de la discussion sur le statut juridique de la Charte des Droits fondamentaux, bien qu’ils connaissent à l’avance les rèles du jeu les conventionnels tentent systématiquement de dépasser les competences qui sont les leurs. Dans le cas dk’espéce, sachant que la volonté de substiuer au mécanismes clasiques des négociations internationals un nouveau mode de deliberation plus ouvert est partagée par l’immense majorité des acteures de cette seconde Conbention,il ne fait aucun doute que cette dernière exercera le moment venu une considerable pression politique sur les diplomats siégeant à la Conférence intergouvernementale de 2004 afin qu’ils prennent en compte le résultat de ses travaux et les integer dans le nouveau projet de traité.


Limites de la Convention sur l’avenir de l’Europe


Cette Convention qui, comme son nom l’indique, pretend rédiger une Constitution européenne ne peut en aucne façon – ce n’est pas le moindre des paradoes – revendiquer le moinder role constituant. En effet, jusqu’à preuve du contraire, ce sont les Etats, et uniquement les Etats, qui, dans I’Union européenne, détiennent ce pouvoir d’abroger, de modifier ou de completer le droit communautaire primaire. La Convention, qui n’est pas prévue par les traités et constitue de ce fait n pur acte politique, ne saurait, même en arguant de son caractère plus démocratique, valablement transgresser cette réalité juridique.

L’illusion démocratique

Les membres de la Conbention sur l’avenir de l’Union – c’est-à-dire, outré son Président et ses deux Vice-Présidents, les 15 représentants des chefs d’Etat ou de gouernement des Etats membres (1 par Etat member), les 13 représentants des pays candidates à l’adhésion (1par pays candidat), les 30 représentants des Parlements nationaux des Etats membres (2par État member), les 26 représentants des Parlements nationaux des pays candidates à l’adhésion (2 par pays candidat), les 16 représentants members du Parlement européen, les 2 représentants de la Commission européenne – n’ont pas été démocratiquement mandates par les peoples pour participer aux travaux de cette organe, Institution ad hoc mise en place pour les besoins de la cause fédéreliste, la Convention est affectée par son absence de légitimité populaire. En d’autres termes, ce cenacle de personnalités éminentes ne peut cependant pas revendiquer un statut d’assemblée constituante, appellation d’ordinaire réservée à des assemblées spécialement élues au suffrage unversel direct pour rédiger un projet de Constitution , ensuite soumis au people par la voie du référendum.

Enfin, s’agissant de la transparence, principe au nom duquel la Convention a été convoquée et que l’on oppose au secret suppose entourer les Conférences intergouvernementales, elle ne peut assurément pas être considérée comme un principe de légitimité equivalent à celui de l’élection, à plus forte raison lorsque les d àbats se déroulent, en vérité, très loin des peoples.

Vers l’Etat européen

Mais, au-delà de ces quelques observations de nature procédurale, c’est l’objet même de la Convention qui s’avère encore plus problématique. Ii est traditionnellement admis qu’une Constitution est un acte juridique de droit interne qui fixe le statut d’un Etat en organisant la separation des pouvoirs et en protégeant les droits fondamentaux. Par consequent, parler de Constitution européenne n’est pas neuter.

La vérité impose de dire que, contrairement à ce qu’affirment nombre de partisans de la constitutionnalisation des traités, doter l’Europe d’une Constitution revient effectivement à transformer radicalement l’Union européenne. La Constitution engendrant l’Etat, une Constitution européenne donnerait en effet naissance à l’Eat européen, lequel adopterait dans un second temps le fédéralisme comme mode d’organisation territoriale des pouvoirs pulics. Parlons clair : l est question ici, ni plus ni moins, de la fondation d’un ordre juridique nouveau qui s’imposera comme tel aux orders juridiques nationaux. Comme le remarque le Professeur Jean Louis Quermonne, une Constitution régissant l’Union européenne et fixant, notamment, la repartition des cométences entre l’Union et ses Etats membres impliquerait l’exercice au niveau de celle-ci de ce que les jurists appellent la competence de la competence. C’est bien là le veritable point de passage du droit international au droit interne. L’adoption d’une Constitution, confirme le Professeur Frédéric Rouvillois, impliquerait la reconnaissance, au moins implicite, de la qualité d’ Etat à l’Union européenne, et par consequent la perte de cette qualité, et donc de la souveraineté qui la caractérise, par les Etats membres, ravalés du coup au rang d’ Etats fédérés. Ajoutons qu’il est faux de soutenir, comme le font certains, que cette Fédération européenne pourrait prendre la forme d’une Fédération d’Etats-nations. Cette expression, don’t la paternité revient à Jacques Delors, ne recouver aucune réalité. Cette étrange invention de lesprit tente vainement de dissimuler le fait que l’édification d’un Etat federal européen repésente dorénavant le stade supreme d’une construction européenne reposant sur une dangereuse utopie, la fin des nations, et sur une démocratie mise à l’abri des sentiments populaires, d’une démocratie qui, ainsi, est la singulière negation d’elle-même.

La nation, qui pur un Etat comme la France constitue depuis plusieurs siècles le seul cadre d’existence politique légitime, est, selon les européistes, doublement condamnée. Condamnée moralement du fait des guerres qu’elle aurait provoquées, condamnée historiquement par la mondialisation – c’est-à-dire par l’uniformisation ineluctable, irreversible et irresistible des modes de production et de consommation, mouvemnn=ent accompagné de l’apparition d’une conscience politique commune à l’ ensemble des populations civilisées. Le verdict une fois prononcé, il faut en tirer toutes les conséquences. Devenues des entiés périmées dans la mesure où, selon la thèse officielle, les progress de la mondialisation ont fait de l’interdèpendance un principe actif du jeu international qui contredit directement l’idèe même de souveraineté, les Etats-nations sont invites à quitter la scène de l’Histoire, et notre bonne vieille déocratie à se projeter avec enthousiasme modernité oblige-dans ‘linconnue du post-national.

Néanmoins, il est frappant de voir le peu d’attention accordée par la doxa européiste au statut d’un acteur constamment défini comme essentiel dans le processus comunautaire : le people.

La Constitution sans le people

Jusqu’à present, on admettait que l’acte constituant, dans une démocratie devait être élaboré selon une procedure spécfique faisant appel au people, seul titulaire du pouvoir constituant, ou à ses représentants. En bonne lgique, il serait donc normal que la Constitution européenne soit adoptee par le people européen. Mais voilà, de people européen il n’y a point !

Cette dure réalité que veulent délibérément ignorer les partisans de la Constitution européenne est que l’Europe est composée de plusieurs peoples, et non pas – comme les européistes le désireraient – d’un seul people parfaitement homogéne. Certes, les Européens ont certaines valeurs communes et partagent quelques principes fondamentaux. Mais ils ont aussi des traditions historique et politique différentes, lesquelles laissent parfois apparaître des intérêts divergents. C’est justement ce dernier point don’t il faut tenir compte lorsque l’on veut examiner serinement et objectivement le projet de Constitution européenne.

Une Constitution presuppose l’existence d’un people conscient de son existence politique, c’est-à-dire de don unite. Pour le dire autrement, expression d’une volonté politique, la Constitution est l’acte à travers lequel la Nation, le people en corps, accede à son indépendance en se constituant en Etat, personification juridique et element de volonté de la nation. Or, sauf à croire que l’idéologie des droits de l’Homme puisse faire office de vouloir vivre ensemble, les peoples européens, n’en déplaisent aux bons esprits de Bruxelles, ne forment pas une nation européenne.

En définitive, envisager dans ces conditions l’adoption, selon des modalités qui demeurent par ailleurs extrêmement obscures, d’une Constitution européenne n’a pas le moindre sens tant que l’Europe n’aura pas connu son moment machiavélien. Ainsi que l’a fort bient écrit Régis Debray, Aucun pays ou ensemble de pays ne se donne une Constitution à blanc, à froid, pour faire bien. Les cinq Lois fondamentales de la République française sont sorties d’une situation de crise générale, où il en allait de la survive. L’ ingénierie juridique répond à une nécessité existentielle, elle ne la crée pas. On a vu nombre de Fédérations se construire, ici et là depuis deux siècles, même si bien peu survivent en bon état. Aucune, en tout cas n’a regroupé des Etats-nations très anciennement constitutes. L’histoire innove, par chance, et le precedent ne fait pas loi. Mais voir d’éminents esprits appeler les Européens à imiter les treize colonies à Philadelphie en 1787 (votant une constitution instaurant un gouvernement federal fondé sur un partage des ocmpétences entre les deux niveaux) sans mentionner que cette Constitution était pour les jeunes Etats américains un outil d’émancipation nationale, parachevant une guerre et une declaration d’indépendance, laisse un peu rêveur sur le sens historique de nos experts.

Pour l’heure, telle qu’est est formulae, l’idée de Constitution européenne est simplement révélatrice d’une certaine conception bureaucratique et désincarnée de la construction communautaire. Bruxelles veut sa Constitution, mais il ne s’agit que d’une Constitution factice, en tout état de cause incapable de fournir un veritable statut politique à cette Fédération européenne dans laquelle le pouvoir usurpé aux peoples sera exercé par une armada de fonctionnaires et de technocrats, lesquels, une fois débarrassés des Etats, des Nations et des peoples, auront les mains totalement libres pour agir comme ils l’entendent. Derrière les propos des federalists européens, c’est une Europe où le politique aura définitivement abdiqué ses droits au profit d’une oligarchie anonyme et irresponsible qui se profile ; une Europe où seule une caste de privilégiés décidera de lavenir des peoples ; une Europe foride qui ment froidement.

Une garantie d’indépendance pour les nations

La Convention sur l’avenir de l’Europe a pour tâche, selon les termes mêmes de la declaration sur l’avnir de l’Union, d’établir, et de maintenir ensuite, ine delimitation plus precise des competences entre l’Union européenne et les Etats membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité ; de définir le statut de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée à Nice, conformément aux conclusions du conseil européen de Cologne ; de simplifier les traités afin qu’ils soient plus clairs et mieux compris, sans en changer le sens ; d’examiner le role des parlements nationaux dans l’architecture européenne. Cet ordre du jour elliptique dissimule à peine la veritable ambition de cette Convention. L’objet de la Covention sera d’ailleurs explicitement formulé quelques mois plus tard dans la Déclaration de Laeken, qui déborde très largement le cadre fixé à Nice, sous forme de questions – la simplification et le réaménagement des traités ne devraient-ils pas conduire à terme à l’adoption d’un texte constitutionnel. Quels devraient être les elements essentials d’une telle Constitution ? Les valeurs auxquelles l’Union est attachée, les droits fondamentaux et les devoirs des citoyens, les relations des États membres dans l’Union?- et sous la plume de son Président qui écrivait: je me dis que le spectacle qui se déroule devant mes yeux n’est pas tellement different de celui que David a dépeint dans la sale du jeu de paume, lors du serment fameux, ou de celui qui a pris palce, de mai à septembre 1787 dans le hall de l’Indépendance de Philadelphie.

Si l’on s’en tient au texte de la Déclaration de Laeken, rien ne justifie cependant le bien-fondé de la constitutionnalisation. Il est certes primordial de procéder à une refonte globale des texts actuellement en vigueur, mais un nouveau traité, lirement négocié et adopté par les Etats, satisferait parfaitement cette exigence.

Réaménager les traités fondateurs.

La Constitution européenne,dit-on, devrait render la construction européene plus démocratique. Comment ? Tout d’abord de simplifiant les traités existants, en clarifiant ensuite la repartition des competence entre l’Union européenne et les Etats membres et, enfin, en assurant une meilleure protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne.

Simplifier les traités est un exercice indispensable. Personne ne le conteste. A force d’être sans cesse amendé (en dix ans, trios nouveaux traités – Massatricht, Amsterdam et Nice – ont été rédigés!), le droit communautaire primaire est devenu absolument incomprehensible. La situation est à ce point absurde que, de l’avis même des intéressés. Les professionnels du droit se perdent fréquemment dans le dédale des innombrables norms communautaires. Dè lors, reorganizer les traités, les consolider – c’est-à-dire réunir dans un chapitre unique les règles relatives à l’organisation de l’Union européenne-, devient une urgence, ne serait-ce que pour renforcer la sécurité juridique.

Dans le même ordre d’idées, il importe également de clarifier la repartition des competences entre l’Union européenne et les Etats membres. A dire vrai, rares sont ceux qui peuvent distinguer exactement ce qui, aujourd’hui, relève des competences reserves aux Etats membres, des cométences partagées entre ces derniers et les Communautés européennes et des competences exclusivement exercées par les institutions communautaires. On pourra m’objecter que cela conduit à reconnaître la subsidiarité. Je crois que l’on ne peut pas plus longtemps l’éviter. D’ailleurs si la susidiarité était définie par le conseil européen cela limiterait les risques, du moins tant que le droit de veto existe.
Faut-il cependant, pour atteindre ces deux premiers objectifs, élaborer et adopter une constitution européenne ? Manifestement non. Comme toute organization interétatique, l’Union européenne n’a besoin que d’un traité, c’est-à-dire d’un acte adopté sur la base du liber consentement des parties – exclusivement négocié par les gouvernements nationaux et ratifié par les parlements ou, selon les traditions constitutionnelles nationals, par les peoples des Etats membres – contenant des dispositions relatives à la fois à l’agencement de l’organisation et au partage des competences entre elle et les Etats membres.

Reste la question de la protection des droits fondamentaux. Là aussi, la constitution européenne apparaît superflue. Les droits individuals sont déjà garantis, dans l’ordre juridique européen, par la Convention européenne des droits de l’ Homme. De surcroît, la Cour de Justice des Communautés européennes, à travers le recours aux principes généraux du droit, a élaboré une jurisprudence protectrice des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire. Enfin, les Constitutions et des Cours nationals assurent en la matière, depuis des décennies maintenant, un role determinant. Il est d’ailleurs singulier de laisser la cour européenne aller si souvent à l’encontre des jurisprudences des cours nationals, y compris celle du Conseil constitutionnel. A l’évidence, la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice en décembre 2000 n’a pas d’autre raison d’être que de devenir, encore une fois, le préambule de la future Constitution européenne préparée sous l’égide de la seconde Convention.

Juridiquement, la revendication en faveur d’une Constitution européenne est dénuée de fondement. Aucune des raisons objectives invoquées à l’appui de la redaction d’un acte constituant n’est recevable. Ce qu’il faut à l’Europe, c’est un traité clair et synthétique, accessible aux citoyens et consacrant solennellement les droits des Etats.

… Dans une Déclaration solennelle

L’objet d’une Déclaration des droits fondamentaux des nations européennes serait d’énoncer les principes cardinaux sur lesquels devrait être (re)fondée l’Union européenne : indépendance des nations qui la constituent et souveraineté des peoples. Mais surtout, oeuvre d’Etats souverains qui, à ce titre, contractent entre eux par des traités et non par une constitution, la Déclaration protégerait les droits des Etats membres de l’ Union de toutes les derives supranationales.

Afin de répondre au souci fréquemment exprimé de réduire le fameux dédicit démocratique, pourrait ainsi figurer, en ouberture de cette Déclaration, une disposition consacrant les nations comme unique cadre d’exercice de la démocratie en Europe – ce que la Cour constitutionnelle fédérale allemande a réaffirmé dans sa decision du 12 octobre 1993 sur le traité de Maastrucht.

Loin d’être une simple formule de style, cet article aurait le grand mérite de rappeler cette evidence que la démocratie n’est pas une forme d’intégration uniquement fondée sur le droit, mais qu’elle suppose une culture politique partagée par les citoyens (une réalité que le pseudo-consept de citoyenneté européenne, notion fort discutable, néglige pour ainsi dire totalement). Une telle clause emporterait, en outré, deux consequences majeures: d’une part incarnant juridiquement et politiquement les nations, les Etats seraient rétablis au rang des forces animatrices de la construction européenne: d’ autre part, les peoples des Etats membres deviendraient enfin des acteurs à part entière d’un projet don’t ils ont été, jusque là, volontairement exclus.

Une Europe des Etats

Concernant en premier lieu les Etats, une série de dispositions rassemblées sous un titre unique, De la souveraineté des Etats membres dans l’Union européenne, viendrait clarifier les rapports entre l’Union européenne et ses composantes étatiques. En l’espèce, l’articulation entre l’Union et les Etats membres doit nécessairement obéir au principe fondamental du droit international classique, à savoir le respet des souverainetés nationales.

La declaration devrait vnoncer les obligations s’imposant aux organs communautaires dans l’exercice de leurs competences: respecter les principes de proportionnalité et de subsidiarité, les traditions constitutionnelles et l’autonomie institutionnelle des Etats membres. Par ailleurs, il conviendrait d’introduire dans les traités une clause de souveraineté clarifiant le statut du dompromis de Luxembourg et permettant à un Etat, pour une raison d’intérêt vital, non de bloquer le processus de décision, mais de s’affranchir des effets d’une décision prise sans son accord.

Le respect de la souveraineté nationale des Etats membres commande également que soient reconsidérés les rapports entre l’ordre juridique communautaire et les orders juridiques nationaux. Ainsi, la Déclaration devra réaffirmer les principes de l’inaliénabilité et de l’intangibilité de la souveraineté nationale – principes proclamés à l’article 89 de la Constitution française qui prévoit que la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’aucune revision – ainsi que le caractè perpétuellement renégociable des traités.

Dans le même ordre d’idées, il conviendra de consacrer le principe de la primauté des Constitutions nationales sur le droit communautaire en permettant le contrôle de la constitutionnalité des actes communautaires de droit derive. D’ailleurs c’est la proposition de loi, à inscrire dans la Constitution française, qu’avait faite Pierre Mazeaud. En effet, on ne saurait admettre plus longtemps que des actes communautaires, adoptés selon un processus décisionnel peu respectueux des principes démocratiques, puissant entrer en vigueur dans les orders juridiques nationaux sans aucune verification préalable de leur compatibilité avec les principes constitutionnels des Etats membres.

Enfin, la Déclaration déterminerait précisément les conditions d’applicatin du droit communautaire derive en permettant aux Etats qui le souhaitent d’assurer la primauté des lois postérieures sur les accords internationaux et sur les actes de droit communautaire derive. La loi, expression de la volonté générale, doit retrouver en France le statut qui était le sien avant que les organs charges de l’appliquer et de la faire respecter (les Hautes jurisdictions nationales) ne cèdent (en 1975 pour la Cour de Cassation et en 1989 pour le Conseil d’Etat) devant les exigencies de la Cour de Justice des Communautés.

L’Europe des peoples

S’agissant des peoples des Etats membres, une seconde série de dispositions rassemblées sous un titre unique De la souveraineté des peoples dans I’Union européenne consacrerait leur droit à disposer d’eux-mêmes.

Ce droit fondamental pourrait trouver sa concretization, d’une part, dans l’obligation imposée aux Etats membres, dans la mesure où leur Constitution le prévoit, de procéder à la ratification des traités communautaires par la voie du referendum. Il est tout à fait anormal, notamment dans le cadre de la Vème République, que le fait européen, c’est-à-dire la progressive construction d’un espace de type federal qui about it à une superposition ou, du moins, à une imbrication des orders juridiques nationaux et européens, soit pris en compte par le droit constitutionnel sans la participation des peoples, pourtant dépositaires du pouvoir constituant.
La Déclaration pourrait, d’autre part, ouvrir aux citoyens d’un Etat member une voie de droit permettant de contester directement devant le Conseil européen une décision portant atteinte à la souveraineté nationale de leur Etat d’origine. Fonctionnant sur le principe du referendum abrogatif, cette procedure, qui érige en fin de compte les peoples au rang de gardiens de leurs orders constitutionnels respectifs, aurait pour finalité de sanctionner l’ingérence des Etats ou des institutions communautaires dans les affaires intérieures d’un autre Etat member. Le bien fondé de cette proposition apparaît immédiatement si l’on songe à la reaction des Etats membres de l’Union européenne suite à la formation du gouvernement autrichien en mars 2000. Cependant, ce recours s’exercerait aussi à l’encontre de certaines institutions communautaires (le Parlement européen pour ne pas le citer…) reputes pour leur propension à intervenir sans discernement sur des questions qui ne sont pas de leur resort (ex: resolutions du Parlement européen sur la reprise des essays nucléaires français en 1995).

Si l’adoption d’une Déclaration des droits fondamentaux des Nations constitue une étape nécessaire du rapatriement de la souveraineté vers les Etats, la construction d’une Europe démocratique ne peut cependant pas se limiter à cette première demarche.
Dans le même temps, il faut en effet revoir en profondeur les mécanismes institutionnels de cooperation à l’intérieur d’une Union européenne qui, tout en restituant leur liberté aux Etats, n’en assure pas moins leur commune destinée.


Démocratiser le système politique
De l’Union européenne


La réforme de l’architecture institutionnelle de l’Union doit prendre en compte et respecter les réalités nationales en restaurant l’approche intergouvernementale. Dans cette perspective, il est urgent de reconsidérer la position des organs supranationaux dans le système institutionnel communautaire et, simultanément, de renforcer la participation des pouvoirs publics nationaux à son fonctionment.

Il faut refonder l’Europe et romper avec l’hypocrisie fédéraliste qui dans le même mouvement pretend dicter sa loi aux gouvernements et bafouer les traités européens don’t elle se gargarise.
Rappelons qu’il était stipule dans le traité de Maastricht que son rejet par un seul Etat le rendait caduc, ainsi a-t-on refuse d’entériner le “non” du Danemark, que l’écu avait été créé par ce même traité, ainsi lui a-t-on substutué l’euro sans pudeur jurdique excessive.

Réduire le poids des organs supranationaux

Les concepts scientifiques à la mode pour décrire l’Union européenne-gouvernance en réseaux, nouvelle gouvernance ou gouvernance à plusieurs niveaux- dissimulent une réalité qui relève de l’évidence: née d’une utopie technocratique, l’Union curopéenne met logiquement en place une mécanique instutitionnelle elle-même technocratique. Volontairement remis à une elite d’experts, administrateurs et juges, qui agissent aujourd’hui encore sans le consentement des peoples, le pouvoir politique s’évanouit dans les arcanes d’un système marqué par l’opacité. L’émergence du Parlement européen n’ayant pas, loin s’en faut, inverse cette tendance, une revision des traités visant à renforcer le caratére démocratique de l’Union passé d’abord par le réexamen du statut des trios principaux organs supranationaux, la Commission européenne, la Cour de Justice des Communautés et le Parlement européen.

La Commission européenne

Un gouvernement en devenir ?

Au fil des différentes revisions conduits depuis 1992, la Commission européenne, symbole par excellence de la supranaitonalité, a sensiblement change de physionomie. Exerçant déja le monopole de l’initiative legislative, étant en outré la cheville ouvrière des différentes politiques communes (on peut citer, à titre d’exemple, la Politique agricole commune ou la politique de la concurrence), la Commission a vu en plus, avec Maastricht, Amsterdam et Nice, son organization interne se rapprocher de celle d’un veritable Cabinet. Le double mouvement de gouvernementalisation (resserrement du nombre des commissaries et apparition d’une solidarité politique entre ces derniers) et de présidentialisation (emergence d’une veritable autorité politique en la personne du Président de la Commission) s’ accompagne, de surcroît, d’une augmentation constante de ses competences, lesquelles, si l’on en croit Romano Prodi, pourraient même s’étendre prochainement à la politique étrangère et de sécurité commune ! Cette derive encouragée par les federalists doit être rapidement endiguée.

La composition de la Commission

En premier lieu, il convient, à present que les cinq grands Etats ont déja renoncé à la nomination de leure second commissaire, de s’assurer que la designation d’un commissaire par Etat ne sera pas remise en cause. Cela implique le rejet de toutes les formulas visant à restreinder encore la composition de la Commission, comme le systéme de nomination par rotation égalitaire prévu par le traitéde Nice dans lequel les Etats désigneront à tour de rôle – lorsque l’Union comptera plus de 27 membres et au plus tôt le ler janvier 2005 – les membres de la Commission, ou le dispositif encore plus radical consistant à confier au Président de la Commission (élu au suffrage universel indirect lors des elections européennes ! ) le soin de choisir lui-même les membres du college bruxellois, et ce indèpendamment de leur nationalité d’orgine. Parec qu’il aut absolument éviter la déconnexion entre la Commission et les Etats membres la règle un commissaire par Etat doit être impérativement maintenue.

Les functions de la Commission

En second lieu, c’est le role de la Commission au sein du système politique communautaire qu’il importe de redéfinir. Le Collège bruxellois doit impérativement renoncer à son statut d’organe politique promoteur de l’intégration pour redevenir ce qu’il n’aurait jamais dû cesser d’être, à savoir un organe administrative et technique. Il faut dire et redire que la Commission n’est qu’un aréopage de fonctionnaires ou d’ex-politiques devenus apatrides et reconvertis en fonctionnaires.

Dans cette perspective, ce sont les modalités de sa participation au processus normatif qui doivent être largement revues, en commençant par la suppression du monopole que la Commission exerce sur le droit de proposition. Celui-ci doit être transféré au Conseil européen et au Conseil des ministres de l’Union européenne, pour ne laisser à la Commission qu’un droit d’évocation, d’ailleurs partagé avec le Parlement européen. Les prerogatives auparavant exercées par la Commision – choisir la nature des actes communautaires (règlements, directives), les préparer, sélectionner les amendements, les defender devant le Parlement européen – reviendraient au Comité des Représentants Permanents (COREPER) qui agirait alors sur avis consultative de la Commission.

Dans ces conditions, l’abrogation de l’article selon lequel la Commission veile à l’application des dispositions du present traité anisi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci s’impose d’elle même. En effet, cet article qui érige la Commission au rang de gardienne des traités n’aurait plus de raison d’être – dans les systèmes politiques nationaux, les gardiens de la Constitution sont des organs politiques (chef de l’Etat) et/ou des organs administratifs. En toute logique, la revision du role de la Commission dans les procedures juridictionnelles, notamment dans le cadre des recours en carence et en manquement, apparaît inevitable.

Enfin, dans le souci de renforcer la transparence et la responsabilité de la Commission, c’est au Conseil européen, et non plus au Parlement européen, que devrait être confié le droit de révoquer la Commission, le cas échéant sur proposition du Conseil des ministres.

La Cour de Justice des Communautés européennes

S’il est une juridiction qui mérite d’être qualifiée de gouvernement des juges, c’est bien la juridicition communautaire. De son proper chef, sans qu’aucune disposition des traités ne lui donne competence pour agir de la sorte, la Cour de Justice des Communautés européennes a procédé de façon prétorienne à la constitutionnalisatio formelle (jurisprudences sur la primauté et l’effet direct du droit communautaire qui ont inverse la hiérarchie entre les norms communautaires et nationales) et matérielle (jurisprudence sur la protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire) des traités. Elle a également modifié l’équilibre institutionnel communautaire en soutenant la stratégie dite des petits pas du Parlement européen (jurisprudence sur la légitimation active et passive du Parlement européen). Enfin, le juge communautaire a délibérément désorganisé la nomenclature des actes communautaires dériceés (jurisprudence sur les directives communautaires).

En recourant systématiquement à la méthode d’interprétation téléologique, méthode fondée sur la recherché de l’effet utile des traités, le juge de Luxembourg exerce un authentique pouvour politique. Privilédgier le but ou l’intention des rédacteurs des traités institutifs sur la letter de ces mêmes traités, comme le font du reste toutes les jurisdictions internationals, n’est pas une demarche neuter : en se comportant de la sorte, le juge communautaire s’est substitué aux Etats membres et s’est finalement arrogé le pouvoir constituant. Bien entendu,il doit être mis un terme à de tells abus qui violent le principe de sécurité juridique. Le juge communautaire ne doit pas être autorisé à aller au-delà des jurisdictions nationales.

Le rejet de la proposition du Parlement qui consisterait à l’associer à la designation des juges afin que ceux-ci aient une assise déocratique s’impose de lui-même. La participation du Parlement, sous une forme ou sous une autre, à la procedure de nomination des members de la Cour de Justice ne conférerait pas à ces derniers une légitimité démocratique suffisante. Plus grave encore, un tel procédé donnerait officiellement un caractère politique à la fonction juridictionnelle et, ce faisant, risquerait fort d’inciter la Cour à réactiver sa politique jurisprudentielle constructive. En d’autres termes, les juges, comme les commissaries, doivent être nommés par les Etats.

L’indépendance organique de la Cour est néanmoins un problème secondaire par rapport au fait que la Cour dispose d’un pouvoir normatif quasiment souverain. A l’heure actuelle, il n’existe, en effet, aucune autorité compétente pour contester une jurisprudence de la Cour de Justice. Ni les institutions communautaires, soumises au contrôle exclusif de la Cour, ni les Etats membres, pour qui la méconnaissance de la chose jugée s’ analyse en un manquement, ne peuvent remettre en cause les arrêts de la Cour. Plus exactement, la seule possibilité offerte aujourd’hui pour contrer une décision jurisprudentielle du juge communautaire est le recours à la revision des traités. Cette situation est aberante lorsque l’on sait que dans toutes les démocraties les jurisdictions constitutionnelles demeurent soumises au pouvoir constituant.

Au nom de quoi la Cour de Justice, qui pretend exercer une mission constitutionnelle à l’intérieur d’une Communauté de droit, échapperait-elle au principe de la supériorité du pouvoir constituant? Un dispositif inspire de la procédre de revision simplifiée qui existe déjà pourrait être propose à cet effet: sur proposition d’un ou plusieurs Etats membres, et après simple consultation du Parlement européen et de la Comission, le Conseil européen staturant à la majorité qualifiée aurait la possibilité de casser et d’annuler un arrêt de la Cour de Justice.

Le Parlement européen

Le Parlement européen a connu, au cours de ces vingt derières anées, une profonde metamorphose. Non seulement, ses competences normatives ont été consiérablement renforcées (on est passé de la consultation à la coopération, pour aboutir à la co-décision), mais il exerce un contrôle politique si serré sur la Commission que celle-ci se retrouve de facto sous sa tutelle, et ce au detriment du Conseil des ministres. Or, contrairement à ce que soutient la grande majorité des parlementaires européens, ces evolutions n’ont pas permis de réduire le deficit démocratique. Le problème n’est pas que le Parlement européen ne se soit vu remettre qu’une parcelle des ocmpétences jadis exercées par les parlements nationaux; la difficulté à laquelle est confrontée l’Assemblée de Strasbourg tient à ce qu’elle ne repésente pas un people. En d’autres termes, le Parlement européen ne disose pas d’une véritable légitimité démocratique.

Ceci ne l’empêche cependant pas de se comporter come l’aiguillon de l’intégration européenne. Le projet Spinelli en 1984, la Déclaration de droits fondamentaux en 1989, l’adoption d’un premier projet de Constitution européenne en 1994, ses propostions visant à constituer des circonscriptions transnationales pour l’organisation des elections européennes, la Charte des droits fondamentaux, etc. sont autant de témoignage, parmi bien d’autres, de cette volonté ostensiblement revendiquée d’accélérer le mouvement vers le fédéralisme. Seconde caractéristique majeure du Parlement européen: il tente d’orienter le système institutionnel communautaire vers une sorte de régime parlementaire et, plus sûrement encore, vers le régime d’ assemblée don’t on connaît les effets dévastateurs et qui, à terme, conduira à la paralysie générale du système politique européen. Ainsi, s’étant vu octroyer le droit d’invertir la Commission (traités de Maastricht et d’Amsterdam), le Parlement européen n’a pas hésité, en mars 1999, à censurer le Collège bruxellois, lequel se trouve aujourd’hui prisonnier de cette assemblée.

En s’inspirant des exemples italien, allemand ou français, il serait utile, pour remettre à sa juste place cette Asemblée au comportement parfois irresponsible, d’introduire les traités des procedures de rationalization du Parlement européen.

S’agissant, par example, de la designation des membres de la Commission, il est essentiel d’ abroger la procedure de double investiture organisée par le traité d’ Amsterdam. Au lieu que la Commission procède du Parlement européen, comme c’est actuellement le cas, l’exécutif nouvellement nommé pourrait simplement effectuer une declaration – éventuellement suivie d’un vote – devant l’Assemblée.

En ce qui concerne donorganisation interne, le principe d’autonomie sert torp souvent de prétexte au Parlement européen pour étendre, dans la pratique, ses pouvoirs, Partant, les traités pourraient limiter le nombre des commissions permanenets, fixer à chacune d’entre elles des competences dans un domaine determine et encadrer plus sévèrement le régime des session (ex: interdiction des sessions extraordinaires à Bruxelles). Le respect de ces rèles exigerait un contrôle obligatoire du règlement intérieur du Parlement européen par la Cour de Justice des Communautés européennes. Enfin, il conviendrait de réexaminer la position du Parlement européen dans le processus normatif.

Un préalable absolument indispensable serait ici la reorganization de la structure normative communautaire, laquelle a été profondément bouleversée par la Cour de Justice. De façon prétorienne, au nom de l’effet utile, la Cour a en effet toléré l’érosion de la distinction entre les règlements et les directives et l’article 88-4 de notre Constitution est insuffisant pour s’y opposer. D’une part, elle n’a pas condamné l’apparition de directives réglementaires don’t le contenu ne se borne plus à indiquer aux Etats membres les resultants à atteindre, mais décrit par le menu les moyens à mettre en oeuvre pour y parvenir. D’ autre part, participant également de cette derive technocratique, la Cour de Justice a validé l’alignement des effets normatifs de la directive et du règlement : désormais, la Cour reconnaît que des directives peuvent avoir une portée générale et produire directement leurs effets dans les orders juridiques nationaux. On l’aura compris, ce mouvement qui a finalement brouillé la nomenclature des actes communautaires et rendu incomprehensible le processus décisionnel a aussi favorisé l’ action directe des Communautés en créant un droit qui s’exonère progressivement de l’interposition des souverainetés nationales.

Dans un premier temps, il est donc impératif de revenir à la distinction originaire entre règlements et directives. Conformément à la letter des traités, seuls les règlements doivent avoir une portée générale et être directement applicales dans les Etats membres; inversement, puisqu’elles ne s’adressent qu’aux Etats, les directives doivent nécessairement faire l’objet d’une transposition par les instances nationales compétentes, et non plus produire un effet direct.

Ceci étant, il conviendrait en outré d’ajouter à ce premier element de différenciation entre le règlement et la directive deux nouveaux critères distinctifs, Le premier, d’ordre matériel, limiterait le recours aux règlements aux matières les plus importantes et réserverait l’emploi des directives à tous les autres domains de compédtences communautaires. Le second critère, d’ ordre oganique, soumettrait l’adoption des règlements à une procedure dans laquelle le Conseil des ministres (statuant à l’unanimité) conserverait le pouvoir de dernier mot, c’est-à-dire la procedure de coopération, la procedure de co-décision étant réservée, elle, à l’adoption des directives.


Renforecer le participatio des pouvoirs publics nationaux
au fonctionnement du système politique communautaire


Trois types essentials d’institutions sont à envisager : les exécutifs nationaux, les parlements et les Cours constitutionnelles.

Les exécutifs nationaux

Les exécutifs nationaux sont déjà presents dans le système institutionnel communautaire avec, d’une part, le Conseil duropéen et , d’autre part, le Conseil des ministres de l’Union européene. Ils forment la composante intergouvernementale du système politique européen, celle-là même qu’il conviendrait de developer.

Le Conseil européen : ofgane supreme de l’Union européenne

Aujourd’hui encore, le Conseil européen n’est pas, à proprement parler, une institution ou un organe communautaire. Il doit cependant le devenir, car, compose des chefs d’Etat et de gouvernement, le Conseil européen apparaît, avec le Conseil des ministres, comme la structure la plus démocratique de l’Union européenne.

Le Conseil européen exerce d’ores et déjà des functions essentielles: lieu d’échanges entres les principaux dirigeants de l’Union européenne, il peut examiner l’ensemble des questions qui concernent l’Union européenne et indiquer les grandes orientations à venir. Cette position dans le schema institutionnel de l’Union européenne doit être considérablement renforcée afin que le Conseil européen exerce le véritable leadership politique de l’Union européenne, qu’il soit l’organe de décision supreme de l’Union européenne.

Pour ce faire, il sera nécessaire d’augmenter le nombre des reunions annuelles du Conseil européen de sorte qu’il puisse jouer pleinement son role d’impulsion et d’arbitrage.

Impulsion: Le Conseil européen doit dépasser le stade des declarations generalists en fixant aux institutions communautaires, et d’abord au Conseil des ministres, un programme de travail précis. Ceci implique deux choses: d’une part, que le Conseil européen, et ono plus la Commission européenne, exerce le droit de proposition; d’autre part, qu’un nouvel instrument normatif soit créé, les actes du Conseil européen, adoptés à l’unanimité des membres et qui constituerait la base juridique de toute action communautaire.

Arbitrage: c’est surtout ici que les prerogatives du Conseil européen devraient être révisées à la hausse. Tel qu’on l’entend aujourd’hui cette fonction ne concerne principalement que les rapports entre Etats membres: en cas de différends, si ceux-ci n’ont pu être resoles au sein du Conseil des ministres, le Conseil européen sert d’instance d’appel. A mon avis, il faut étendre l’intervention du Conseil, garant de l’équilibre institutionnel, àd’ autres types de conflits, en l’occurrence les conflits entre organs communautaires ainsi que les conflits entre organs communautaires et les Etats membres. Dans le premier cas, dans l’hypothèse, par exemple, d’une crise grave entre le Parlement européen et la Commission, on pourrait envisager que le Conseil européen puisse dissoudre l’Assemblée parlementaire ou révoquer la Commission. Dans le second cas, pour prendre un exemple évoqué plus haut, le Conseil européen pourrait casser un arrêt de la Cour de Justice contesté par un Etat member.

Si l’on veut donner corps à un projet politique, il faut qu’il ait une tête, que l’on sache où se trouve le pouvoir supreme. Aujourd’hui la Commission et le Parlement prétendent se hisser au même niveau, voire surpasser le Conseil: l’hydre européenne n’est pas viable.

Le Conseil des ministres: gouvernement de l’Union

Le Conseil des ministres est, et doit demeurer, une pièce indispensable dumouveau dispositif institutionnel. Dans le droit fil de ce qui vient d’être dit à l’instant du Conseil européen,le Conseil des ministres devrait devenir le gouvernement permanent de l’Union européenne. Subordonné au Conseil européen, le Conseil des ministres aurait ainisi la charge de mettre en oeuvre la politique de l’Union déterminée par les chefs d’Etat et de gouvernement, chaque formation du Conseil ayant pour interlocuteur privilégiv au sein de la Commission un commissaire chargé d’un département administrative correspondant.

Dans une telle perspective une profonde reatructuration de l’organisation interne du Conseil des ministres s’impose. En effet, le Conseil des ministres souffre en ce moment d’un manqué flagrant de coordination: suivant l’extension des competences de l’Union européenne, le nombre de ses formations internes a augmenté dans des proportions déraisonnables. Aussi est-il impératif, afin de recouvrer davantage de coherence, non seulement de réduire le nombre de formation du Conseil, mais de restaurer le Conseil affaires générales dans la fonction qui était jadis la sienne, à savoir la coordination de l’ensemble des autres formations intérieures.

La seconde réforme importante concerne le processus de décision au sein du Conseil. Deux problèmes sont poses: d’une part, l’extension du vote à chaque Etat membre

L’extension du vote à la majorité qualifiée est présentée comme une evolution ineluctable: du fait des futures élargissements, explique-t-on, l’unanimité comme mode de décision au sein du Conseil – on recense une trentaine de dispositions dans les traités qui prescrivent encore le recours à l’unanimité – ne peut être maintenue, sauf à prendre le risqué de bloquer constamment le fonctionnement de l‘Union. S’il est vrai que le souci d’éviter les crise à repetition est comprehensible, la generalization du vote à la majorité qualifiée ne pourrait être envisageable qu’à un eseule condition : la consecration dans les traités institutifs du compromis de Luxembourg. A défaut d’une telle reconnaissance du droit de veto,il est inenvisageable d’accepter la generalization du vote à la majorité qualifiée.

La repondération des voix attribuées à chaque Etat membre en cas de vote à la majorité qualifiée est, quant à elle, une demande parfaitement légitime de la part des grands Etats membres. On le sait, les prochains élargissements feront entrer dans l’Union européenne des petits Etats, ce qui rompra automatiquement l’équilibre existant. Le simple respect du principe démocratique exige par consequent que l’on attribue des voix supplémentaires aux grands Etats memres. Ceci étant, on ne saurait admettre que l’égalité entre les grands Etats membres soit remise en cause – ce que suggèrent justement certains observateurs favorables à une sur-pondération de l’Allemagne ou, propostion plus élaborée, à un systéme de double majorité base sur le nombre des Etats et l’importance de leur population.

La réforme du Conseil européen et du Conseil des ministres doit permettre la formation d’un exécutif européen coherent au sein duquel le Conseil européen jouerait un rôle similaire à celui du Président français dans la Constitution de la Vème République, et le Conseil des ministres de l’Union occuperait un eplace sensiblement identique à celle du Gouvernement.

Les Parlements nationaux

Particulièrement affectès par la construction communautaire, les parlements nationaux en sont aussi totalement exclus. Les traités de Maastricht et d’Amsterdam ont certes entrevu le problème, mais ils n’y ont apportè aucune rèponse satisfaisante (l’institutionnalisation de la COSAC ne parvient pas à masquer son inutilité). Si bien que les parlements assisten impuissants à des transferts massifs de competences qui, lorsqu’elles appartenaient encore aux Etats, étaient exercées par les representations parlementaires. Tout juste bons à transposer mécaniquement les directives avec des marges de manoeuvre de plus en plus étroites, les parlements nationaux ne sont finalement aujourd’hui que des chambers d’enregistrement du droit communautaire, don’t il conviendrait de réduire fortement le nombre de membres.

Deux types de measures don’t susceptible d’inverser cette tendance à origine du deficit démocratique, les unes nationales, les autres communautaires.

Au sein des Etats memres, le renforcement du contrôle exercé par les parlements nationaux sur les projets d’actes communautaires apparaît comme primordial, S’agissant de la France, sans aller jusqu’à introduire dans notre droit national des procedures similaires aux dispositifs danois ou anglais, ce qui ouvrirait une brèche dans l’édifice du parlementarisme rationalize, il conviendrait par exemple de mettre en oeuvre une réforme constitutionnelle créant une septième commission permanente dans chaque assemlée, commission spécialisée dans les affaires européennes qui se substituerait aux actuelles delegations pour l’Union européenne.

Au niveau européen, il est désormais primordial d’intégrer les parlements nationaux dans le système institutionnel communautaire. En effet, loin d’être un progrés démocratique, l’élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct at coupé le lieu qui existait entre cette assemblée et les parlements nationaux et, depuis lors, ces derniers ont été volotairement écartés de la construction européenne.

Cette proposition heurte de front la position du Parlement européen qui, soucieux d’écarter toute concurrence, s’est toujours oppose à ce que les parlements nationaux interviennent dans le processus décisionnel communautaire. Cependant, dans le mesure où l’Assemblée de Strasbourg n’a manifestement pas le légitimité suffisante, non plus que les moyens, pour assurer un véritable contrôle démocratique à l’échelon européen, l’institutionalisatin des parlements dans l’environnement communautaire ne peut être écartée.

Quelles seraient les modalités d’une telle réforme?

A dire vrai, la solution la plus évoquée consiste à créer une seconde chamber exclusivement composée de parlementaires nationaux. Ceux-ci pourraient être par ailleurs choisis, dans chaque parlement, parmi les membres des Commissions parlementaires spécialisées dans les Affaires Communautaires. Dans un système repésentatif bicamera